II SA/Wa 408/13

Uzasadnienie

[...] czerwca 2011 roku Rada Miasta [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 ust. 3, art. 23 oraz art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 2350), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez Żłobek Miejski w [...].

W § 1 uchwały zapisano, że za świadczenia opiekuńcze, wychowawcze, edukacyjne udzielane przez Żłobek Miejski w [...] oraz wyżywienie pobiera się opłatę. W § 2 ust. 1 ustalono miesięczną opłatę za opiekę nad dzieckiem w wymiarze do 10 godzin dziennie względem każdego dziecka w wysokości 200 zł. W ust. 2 zamieszczono zapis, że za wydłużony wymiar opieki w żłobku ustala się odpłatność w wysokości 10 zł za każdą rozpoczętą godzinę. Miesięczną dodatkową wysokość opłaty za wydłużony czas opieki ustalono jako iloczyn stawki godzinowej oraz liczby godzin w danym miesiącu (ust. 3). Natomiast w § 4 ust. 2 uchwały podano, że opłata, o której mowa w § 2 ust. 1 nie podlega zwrotowi w przypadku nieobecności dziecka w żłobku. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta [...] (§ 7 uchwały). W § 8 uchwały podano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z mocą obowiązującą od 1 września 2011 r.

Uchwała ta została zmieniana kolejno uchwałami:

1) uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 roku w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 roku w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez Żłobek Miejski w [...], w zakresie m.in. określenia maksymalnej wysokości opłat za wyżywienie i skreślenia w § 4 ust. 2,

2) uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 roku

w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 roku w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez Żłobek Miejski

w [...], w zakresie ustalenia miesięcznej opłaty za opiekę nad dzieckiem w wymiarze do 10 godzin dziennie względem każdego dziecka w wysokości 350 zł,

3) uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2012 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 roku w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez Żłobek Miejski w [...] - unieważnioną przez Wojewodę [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] października 2012 roku,

4) uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2012 roku w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 roku w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez Żłobek Miejski w [...] w zakresie ustalenia miesięcznej opłaty za opiekę nad dzieckiem w wymiarze do 10 godzin dziennie względem każdego dziecka w wysokości 470 zł.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wojewoda [...]. Działając na podstawie art. 85, 86 i 91 w związku z art. 93 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) wnosił o stwierdzenie nieważności:

- § 2 ust. 1 i § 4 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 roku w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez Żłobek Miejski w [...], a w związku z tym o stwierdzenie nieważności uchwał Rady Miasta [...]:

1) Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez Żłobek Miejski w [...],

2) Nr [...] z dnia [...] października 2012 roku w sprawie zmiany uchwały

Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 roku w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez Żłobek Miejski w [...], zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 r.

Powyższym przepisom zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego polegające na przyjęciu, że art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 uprawnia Radę Miasta do ustalenia ryczałtowej opłaty za pobyt dziecka w żłobku, niezależnie od rozmiarów i zakresu świadczenia, z którego dziecko korzystało w danym okresie, bez uwzględnienia ilości godzin faktycznego pobytu dziecka w żłobku oraz na przekroczeniu przez Radę Miasta upoważnienia ustawowego przy podejmowaniu przedmiotowych uchwał.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, wysokość opłaty za wydłużony pobyt dziecka w żłobku oraz maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie ustala rada gminy w drodze uchwały, co też uczyniła. Wysokość opłaty, o której mowa w art. 58 ust. 1 ustawy stanowi koszt pobytu dziecka w żłobku. Jest to koszt ponoszony przez rodziców za usługę świadczoną przez gminną jednostkę budżetową jaką jest żłobek. Oznacza to, że ciężar opłaty może mieć miejsce tylko w takim stopniu i zakresie, w jakim dziecko korzysta rodzajowo z oznaczonego świadczenia – pobytu w żłobku. Udział rodziców w pokrywaniu kosztów pobytu dziecka w żłobku powinien zatem odpowiadać rozmiarom i zakresowi świadczenia, z którego dziecko korzysta w danym okresie. Wojewoda odwołał się do wyroku NSA z 30 listopada 2010 r., sygn. akt. I OSK 950/10, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że opłata powinna odzwierciedlać rzeczywiste koszty związane z pobytem dziecka w żłobku i w związku z tym przyjęcie kwoty stanowiącej opłatę jako swoistego ryczałtu, narusza konstrukcję i cel przepisu kompetencyjnego. Opłata ta powinna być zróżnicowana z uwzględnieniem ilości faktycznego pobytu dziecka w żłobku, a ustalenie tylko jednej stawki opłaty niezależnie od ilości godzin jakie dziecko spędza w żłobku narusza w sposób istotny art. 58 ust. 1 ustawy.

Nadto Wojewoda wskazał, że w uchwale Nr [...] Rada Miasta [...] wprowadziła w § 2 ust. 2 dodatkową opłatę za pobyt dziecka w żłobku powyżej 10 godzin dziennie. Opłata ta została ustalona w zależności od ilości godzin jakie dziecko spędza w żłobku w wydłużonym wymiarze opieki. Takiej regulacji nie zawiera § 2 ust. 1, co powoduje, że rodzice dzieci przebywających np. 5 godzin dziennie zapłacą taką samą kwotę jak rodzice, których dzieci przebywają pełny 10 godzinny wymiar, dla którego została ustalona stawka opłaty. W dalszej kolejności Wojewoda odwołał się do stanowiska WSA w Warszawie, który w wyroku z 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2736/11 wskazał, że sposób ustalania odpłatności powinien być oparty na kalkulacji ekonomicznej i stosownie transparentnie uzasadniony. Przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązanie zmusza w istocie adresata (rodziców dzieci objętych świadczeniem) do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku, niezależnie od wymiaru świadczeń, jak i czasu korzystania z nich.

Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.), zakładanie i utrzymywanie żłobków należy do zadań własnych gminy. Przepis ten uniemożliwia przerzucenie na rodziców i opiekunów dzieci, korzystających ze świadczeń udzielanych przez żłobek, kosztów utrzymania tej placówki. Wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 8 ust. 2 ww. ustawy wskazuje, na odrębność kosztów założenia i utrzymania żłobka od kosztów związanych z pobytem dziecka w żłobku. Wysokość opłaty ustawowej na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 powinna zatem odzwierciedlać rzeczywiste koszty związane z pobytem dziecka w żłobku.

Utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, odnoszące się do charakteru prawnego opłat różnego rodzaju, wskazuje, że "opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku z tym, że w przeciwieństwie do podatków jest świadczeniem ekwiwalentnym" (wyrok TK z 17 stycznia 2006 r., sygn. 6/06).

Powyższe rozważania, zdaniem Wojewody, mają również zastosowanie do zakwestionowanego § 4 ust. 2 uchwały Rady Miasta [...]. Zapis ten przeczy zasadzie ekwiwalentności świadczeń oraz wprowadza nakaz ponoszenia przez rodziców opłaty w sytuacji, gdy żłobek nie sprawuje opieki nad ich dzieckiem. Zapis ten potwierdza, że Rada nie respektuje zasady, według której opłata pobierana jest za wykonywaną usługę. Norma ta bowiem uprawnia radę gminy wyłącznie do ustalania opłaty za świadczenia udzielane przez żłobek, a nie opłaty za okres, gdy opieka przez żłobek nie jest sprawowana. Dlatego też zdaniem organu nadzoru Rada regulując tę kwestię przekroczyła upoważnienie ustawowe przyznane jej mocą art. 58 ust. 1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swojego stanowiska procesowego podała, że z normy zawartej w art. 12 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 wynika, że opieka nad dzieckiem jest zapewniana przez żłobek w wymiarze do 10 godzin dziennie względem każdego dziecka, jako zakres podstawowy opieki. Jest to zakres czasowy opieki, za który Gmina pobiera opłatę na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy o opiece. Gmina może pobierać opłatę także za czas pobytu dziecka ponad 10 godzin dziennie, jeśli rodzice wyrażą taką potrzebę. Opłatę za pobyt dziecka w żłobku należy kształtować biorąc pod uwagę zakres opieki określony w art. 10 ustawy o opiece.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych nie można pobierać opłaty za założenie i utrzymanie żłobka, gdyż jest to zadanie własne gminy. Gmina może pobierać opłatę za świadczone przez żłobek usługi w zakresie określonym przez art. 10 ustawy o opiece. Do zakresu zadań żłobka należy w szczególności - zgodnie z art.10 ustawy o opiece:

1) zapewnienie dziecku opieki w warunkach bytowych zbliżonych do warunków domowych;

2) zagwarantowanie dziecku właściwej opieki pielęgnacyjnej oraz edukacyjnej, przez prowadzenie zajęć zabawowych z elementami edukacji, z uwzględnieniem indywidualnych potrzeb dziecka;

3) prowadzenie zajęć opiekuńczo-wychowawczych i edukacyjnych, uwzględniających rozwój psychomotoryczny dziecka, właściwych do wieku dziecka.

Zapewnienie opieki w warunkach bytowych zbliżonych do warunków domowych oznaczać powinno zapewnienie dzieciom odpowiednich do ich poziomu rozwoju zabawek, zapewnienie środków czystości i higieny osobistej, a także zapewnienie oświetlenia sal, w których przebywają dzieci w takim natężeniu i odcieniu światła, które nie będzie negatywnie wpływać na zmysł wzroku dzieci. Opieka oznacza także zapewnienie odpowiedniej liczby wykwalifikowanej odpowiednio kadry. Przy czym w związku z faktem, że ustawodawca określił minimalną liczbę opiekunów przypadającą na określoną liczbę dzieci nie można kosztów utrzymania opiekunów traktować jako kosztu założenia lub utrzymania żłobka, gdyż jest ona bezpośrednio zależną od liczby dzieci, którym należy zapewnić - zgodnie z przepisami - odpowiednią opiekę. Nadto do elementów związanych z zapewnieniem warunków bytowych zbliżonych do warunków domowych należeć będzie zapewnienie odpowiedniej jakości mebli, zastawy stołowej, dostępu do bieżącej wody itp. Oznacza to, że elementy, które mają na celu zapewnienie tychże - wskazanych przez ustawodawcę warunków bytowych zbliżonych do warunków domowych, określają zakres, za który Gmina może pobierać opłatę.

Kolejnym elementem wchodzącym w zakres opieki zapewnianej przez żłobek, za który można pobierać opłaty to:

1) zagwarantowanie dziecku właściwej opieki pielęgnacyjnej oraz edukacyjnej, przez prowadzenie zajęć zabawowych z elementami edukacji, z uwzględnieniem indywidualnych potrzeb dziecka;

2) prowadzenie zajęć opiekuńczo-wychowawczych i edukacyjnych, uwzględniających rozwój psychomotoryczny dziecka, właściwych do wieku dziecka.

Zakres tych zadań żłobka, za które można pobierać opłaty potwierdza, że elementem podlegającym opłacie jest także koszt opiekunów, gdyż to oni mogą zapewnić dziecku zarówno pielęgnację, jak i edukację, w szczególności prowadzić zajęcia zabawowe z elementami edukacji.

Aby dziecko mogło mieć zapewnioną taką opiekę należy w opłacie uwzględnić: 1) zabawki,

2) inne materiały edukacyjne,

3) koszt energii elektrycznej w salach,

4) środki czystości i higieny osobistej (nauka higieny u dzieci jest elementem edukacyjnym).

Zarówno w uchwale podstawowej jak i w uchwałach ją zmieniających wskazano wyraźnie, iż opłata za pobyt dziecka w żłobku obejmuje wyłącznie koszty opieki nad dzieckiem. Organ wskazywał, że opłata (a następnie jej podwyższenie) była związana z kosztami wynikającymi ze specyfiki funkcjonowania żłobka, w tym wzrostu cen energii, usług,, zakupu materiałów i wyposażenia. Organ nie przerzucił na rodziców kosztów prowadzenia i założenia żłobka. Wynika to wprost z uzasadnienia do uchwały Nr [...] z [...] października 2012 roku, w którym organ wskazał na rzeczywisty koszt pobytu dziecka w żłobku, przy uwzględnieniu wszystkich kosztów prowadzenia żłobka. Koszt ten w chwili obecnej wynosi 1264,66 złotych miesięcznie, zaś opłata 470 złotych miesięcznie w przeliczeniu na jedno dziecko. Oznacza to, iż organowi nie można postawić zarzutu, iż przeniósł na rodziców koszty założenia i utrzymania żłobka.

W dalszej kolejności organ wskazał, że nie widzi możliwości ustalenia opłaty w inny, niż uśredniony sposób za 10 godzin opieki nad dzieckiem. Nie ma bowiem możliwości dokonywać przeliczenia całości zużytych przez poszczególne dzieci elementów wyposażenia, środków higieny i czystości, zabawek i innych związanych bezpośrednio z konkretnym dzieckiem i jego wymaganiami (schorzenia, diety etc). Opieka w zakresie do 10 godzin jest zapewniona bowiem wszystkim dzieciom w jednakowym standardzie. Tym samym opłata musi zostać uśredniona dla wszystkich dzieci. Ponadto, już samo brzmienie przepisu art. 58 ustawy o opiece wskazuje, iż Gmina ustala opłatę za pobyt dziecka (opiekę określoną w art. 10 ustawy o opiece) w wymiarze do 10 godzin. Oznacza to, że opłata ta jest ustalana w jednej wysokości, nie zaś dla każdego dziecka odrębnie, w odniesieniu do spersonalizowanych kosztów jego obsługi czy stawki godzinowej. Tym samym opłata ta musi być opłatą uśrednioną.

Organ ustalając opłatę wziął pod uwagę koszty opieki, co wynika wprost z uzasadnienia do zaskarżonej uchwały oraz uchwał ją zmieniających.

Nadto organ zwrócił uwagę na postawę skarżącego w przedmiotowej sprawie. Skarżący jest bowiem równocześnie organem nadzoru nad organem i nie tylko w okresie ponad 1 roku nie podjął działań związanych z unieważnieniem przedmiotowej uchwały, ale podejmując 16 października 2012 r. rozstrzygnięcie nadzorcze wobec uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę, nie wskazał w tymże rozstrzygnięciu żadnych wątpliwości, co do prawidłowości ustalenia opłaty za pobyt dziecka w żłobku.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych opłata za pobyt dziecka w żłobku ma charakter ekwiwalentny i cywilnoprawny. Jednakże opłatę ustala się w formie uchwały będącej aktem prawa miejscowego. Tym samym stwierdzenie nieważności uchwały - o co wnosi organ nadzoru - skutkować będzie wymiernymi stratami po stronie gminy, która wywiązała się ze swojego obowiązku zapewnienia opieki dzieciom przebywającym w żłobku. W przypadku unieważnienia uchwały Gmina zostanie pozbawiona przychodów, a co więcej będzie musiała dokonać zwrotu pobranych opłat - pomimo, że wykonała swoje zobowiązania wobec dzieci oraz zwiększyła liczbę miejsc w żłobku w czasie obowiązywania zaskarżonej uchwały.

Organ podkreślił także, że skarżący żąda między innymi unieważnienia § 4 ust. 2 Uchwały Nr [...], który to przepis został skreślony na mocy uchwały Nr [...] z [...] sierpnia 2011 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres sądowej kontroli działania administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, która z kolei determinuje charakter środków prawnych stosowanych przez to sądownictwo, wymienionych w szczególności w art. 145 do 151 P.p.s.a.

W świetle art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a.

Zgodnie z art. 1 pkt 2 i 4 ustawy o opiece nad dziećmi, ustawa ta określa m.in. zasady organizowania i funkcjonowania opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz zasady finansowania tej opieki. Wspomniana opieka może być organizowana w formie żłobka lub klubu dziecięcego, a także sprawowana przez dziennego opiekuna oraz nianię (art. 2 ust. 1ustawy.), przy czym w ramach takiej opieki realizowane są funkcje: opiekuńcza, wychowawcza oraz edukacyjna (art. 2 ust. 2ustawy). Żłobki i kluby dziecięce mogą tworzyć i prowadzić: (1) gminy; (2) osoby fizyczne; (3) osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 8 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy.

Ograniczając dalszą analizę stanu prawnego do tej formy opieki na dziećmi należy wskazać, że gmina tworzy żłobki w formie gminnych jednostek budżetowych (art. 8 ust. 2 ustawy.). W świetle art. 11 ustawy o opiece żłobek działa na podstawie statutu (ust. 1), ustalanego przez podmiot, który utworzył żłobek, i określającego w szczególności: (1) nazwę i miejsce prowadzenia żłobka; (2) cele i zadania oraz sposób ich realizacji, z uwzględnieniem wspomagania indywidualnego rozwoju dziecka oraz wspomagania rodziny w wychowaniu dziecka, a w przypadku dzieci niepełnosprawnych – ze szczególnym uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności; (3) warunki przyjmowania dzieci; (4) zasady ustalania opłat za pobyt i wyżywienie w przypadku nieobecności dziecka w żłobku (ust. 2). Organizację wewnętrzną żłobka określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora żłobka (art. 21 ust. 1 ustawy). W regulaminie tym określa się w szczególności godziny pracy żłobka, biorąc pod uwagę opinie rodziców (art. 12 ust. 1 ustawy). W żłobku zapewnia się opiekę nad dzieckiem w wymiarze do 10 godzin dziennie względem każdego dziecka (art. 12 ust. 2 ustawy). W szczególnie uzasadnionych przypadkach wymiar opieki w żłobku może być, na wniosek rodzica dziecka, wydłużony, za dodatkową opłatą (art. 12 ust. 3 ustawy).

W myśl art. 23 ustawy o opiece rodzice są zobowiązani do ponoszenia opłat za pobyt oraz wyżywienie dzieci w żłobku, przy czym, stosownie do art. 59 ust. 1 tej ustawy, w przypadku żłobków gminnych opłaty te są wnoszone przez rodziców na rzecz gminy. Zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy wysokość opłaty za pobyt dziecka w żłobku oraz opłaty za pobyt wydłużony, o której mowa w art. 12 ust. 3 ustawy, oraz maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie ustala rada gminy w drodze uchwały. Rada gminy może określić, w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od ponoszenia opłat (art. 59 ust. 2 ustawy).

Ani przywołane przepisy upoważniające radę gminy do podjęcia uchwały w sprawie opłat, ani pozostałe unormowania ustawy o opiece nad dziećmi, nie zawierają definicji legalnej terminu "opłata". W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się jednak, że ustanawiane w przepisach na rzecz podmiotów publicznych "opłaty" stanowią w istocie wynagrodzenie za, związane z kosztami, działania władzy. Stąd "opłatę" definiuje się jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. W przypadku "opłat" istnieje więc charakterystyczny związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Tym samym opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2012 r., I OSK 2315/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Nie ulega wątpliwości, że taki właśnie charakter mają opłaty "za opiekę nad dzieckiem" w żłobku w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy, obejmujące opłatę za pobyt (w tym wydłużony – art. 12 ust. 3 ustawy) oraz za wyżywienie, o których mowa w art. 23 i art. 58 ust. 1 ustawy. Ścisłe określenie przez ustawodawcę przedmiotu tych opłat – jako opłat "za pobyt" oraz "za wyżywienie" – niedopuszczalnym czyni określenie w uchwale rady gminy ich wysokości w sposób, który nie zapewni zachowania ekwiwalentności świadczeń, rozumianej jako sytuację, w której opłatę wnosi się tylko za rzeczywiście udzielone świadczenia i w odniesieniu do ich rzeczywistych kosztów.

W przypadku opłaty "za pobyt", świadczeniem udzielanym przez żłobek jest, najogólniej rzecz ujmując, opieka nad dzieckiem (por. art. 12 ust. 2 ustawy), w ramach której realizowane są funkcje: opiekuńcza, wychowawcza oraz edukacyjna (zob. art. 2 ust. 2 ustawy), a to w szczególności poprzez: (1) zapewnienie dziecku opieki w warunkach bytowych zbliżonych do warunków domowych; (2) zagwarantowanie dziecku właściwej opieki pielęgnacyjnej oraz edukacyjnej, przez prowadzenie zajęć zabawowych z elementami edukacji, z uwzględnieniem indywidualnych potrzeb dziecka; (3) prowadzenie zajęć opiekuńczo-wychowawczych i edukacyjnych, uwzględniających rozwój psychomotoryczny dziecka, właściwych do wieku dziecka (zob. art. 10 ustawy).

W świetle zasady ekwiwalentności, tak określony przedmiot świadczeń udzielanych przez żłobek – bezpośrednio powiązany z pobytem dziecka w żłobku – wyklucza ustalanie przez radę gminy opłat w sposób, który prowadziłby do naliczania i pobierania opłat także za czas nieobecności dziecka w żłobku, a więc w szczególności w postaci miesięcznej opłaty zryczałtowanej. Pogląd o niedopuszczalności ustalenia, na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy, opłat za pobyt dziecka w żłobku według stawek miesięcznych jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np.: wyroki NSA: z 30 listopada 2010 r., I OSK 950/10; z 19 grudnia 2012 r., I OSK 1669/12; a także wyroki WSA: z 24 stycznia 2012 r., IV SA/Wr 704/11; z 07 listopada 2012 r., II SA/Bd 791/12; z 08 stycznia 2013 r., IV SA/Gl 315/12; z 07 lutego 2013 r., IV SA/Gl 417/12, publ. https://cbois.nsa.gov.pl), a Sąd w niniejszym składzie pogląd ten w pełni podziela.

Ponieważ, z uwagi na charakter realizowanych przez żłobek zadań i udzielanych w związku z tym świadczeń, podstawowym (o ile nie jedynym) kryterium różnicowania zakresu, w jakim rodzice dzieci korzystają z usług żłobka, będzie liczba godzin, jaką dane dziecko w nim przebywa, to narzucającym się wręcz sposobem prawidłowego ustalenia przez radę gminy wysokości opłaty za pobyt dziecka w żłobku, wydaje się być jej określenie w uchwale według stawki godzinowej.

Konieczność, a co najmniej celowość i zasadność, takiego ustalenia opłaty za pobyt dziecka w żłobku da się wywieść z przepisów ustawy o opiece nad dziećmi. Skoro bowiem, jak stanowi art. 12 ust. 2 ustawy, w żłobku zapewnia się opiekę nad dzieckiem w wymiarze do 10 godzin dziennie względem każdego dziecka, a stosownie do art. 12 ust. 3 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach wymiar opieki w żłobku może być, na wniosek rodzica dziecka i za dodatkową opłatą, wydłużony, to uprawnionym jest wniosek, że żłobek ma obowiązek zapewnić każdemu dziecku możliwość dziesięciogodzinnego pobytu dziennie, a od woli rodziców dziecka zależeć będzie, czy zechcą korzystać z usług żłobka w takim, czy też mniejszym (wyjątkowo: większym, ale w takim przypadku tylko za zgodą żłobka) wymiarze. Jak bowiem trafnie wskazuje się w orzecznictwie (zob. np. wyrok WSA z 7 lutego 2013 r., IV SA/Gl 417/12, wyrok WSA z 17 stycznia 2013 r., IV SA/Gl 279/12, publ. https://cbois.nsa.gov.pl), ustawa o opiece nad dziećmi nie określa minimalnego okresu pobytu dziecka w żłobku w skali miesiąca, a więc daje możliwość czasowego zróżnicowania w nim pobytu nawet do kilkugodzinnego. Jednocześnie przewidziany w art. 23 ustawy obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w żłobku nie może być utożsamiany z tym, że rodzice pokryją wszystkie koszty funkcjonowania żłobka, ponieważ opłatę taką mogą ponosić wyłącznie za faktycznie udzielone świadczenia. Ustalenie opłaty za pobyt w żłobku w sposób stały i zryczałtowany stanowi istotne naruszenie art. 23 w zw. z art. 58 ust. 1 ustawy o opiece oraz zasady ekwiwalentności świadczeń, wynikającej z istoty umowy wzajemnej, której celem jest doprowadzenie do obopólnej wymiany odpowiadających sobie świadczeń między kontrahentami (por. art. 487 § 2 k.c.).

W konkluzji dotychczasowych rozważań należy stwierdzić, że opłata za pobyt dziecka w żłobku stanowić powinna świadczenie ekwiwalentne za wykonane przez żłobek usługi opiekuńcze, a więc za czas faktycznego pobytu dziecka w tej placówce. Tym samym nie może ona przybrać formy takiej, jak określona w § 2 ust. 1 uchwały – miesięcznej opłaty stałej, w istocie zryczałtowanej – gdyż w ten sposób dochodzi do rażącego uchybienia zasadzie ekwiwalentności i istotnego naruszenia art. 58 ust. 1 ustawy o opiece.

Uwagę zwraca to, że w samej uchwale brak jest informacji na temat zasad, które zadecydowały o przyjęciu opłaty stałej za pobyt dziecka w żłobku w określonej wysokości. W szczególności brak jest wskazania jakie elementy i w jakim stopniu wpływają na wysokość tej opłaty, której nie towarzyszyła żadna kalkulacja ekonomiczna. Nie wiadomo zatem, czy opłata ta jest ekwiwalentem rzeczywistych kosztów ponoszonych przez żłobek w związku z pobytem dzieci w żłobku, czy też przekracza te koszty, co jest sprzeczne z zasadą ekwiwalentości opłat.

Za realizację tej zasady nie może zostać uznane podanie w uzasadnieniu uchwał, czym było powodowane podwyższenie opłat za świadczenia udzielane przez żłobek.

Prawidłowo zatem uznał skarżący, że brak jest podstaw do przyjęcia w uchwale jednakowej stawki opłaty dla wszystkich rodziców, których dziecko przebywa w żłobku. Rodzic dziecka, które przebywa w żłobku np. 5 godzin, niewątpliwie korzysta w mniejszym zakresie ze świadczeń udzielanych przez tę jednostkę w stosunku do rodzica, którego dziecko spędza w żłobku 10 godzin.

Powyższe rozważania odnieść należy także do § 4 ust. 2 uchwały Rady Miasta [...]. Jego treść przeczy w sposób oczywisty omówionej powyżej zasadzie ekwiwalentności opłat, gdyż nakazuje pobrać opłatę za świadczenie, które nie zostaje zrealizowane. Jak wskazano już wyżej opłata ta stanowi instytucję prawnofinansową której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Wobec tego należy przyjąć, że opłaty za żłobek mają charakter cywilnoprawny, a więc zastosowanie ma w tym przypadku zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług. Z tej racji nie ma podstaw do przyjęcia w uchwale postanowienia o niedokonywaniu zwrotu opłaty za świadczenia udzielane przez żłobek w przypadku nieobecności dziecka w żłobku. Rodzice dziecka obecnego w żłobku za wnoszoną opłatę otrzymują i korzystają ze świadczeń udzielanych przez żłobek w przeciwieństwie do rodziców wnoszących opłatę, których dziecko nie może być obecne w żłobku przez określony czas.

Oznacza to, że przepis ten w sposób istotny narusza art. 58 ust. 1 ustawy o opiece. Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały został skreślony uchwałą Nr [...] z [...] sierpnia 2011 roku. Jako przepis aktu prawa miejscowego wywoływał on przez okres obowiązywania skutki prawne i faktyczne. Sąd kontroluje administrację uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności. Orzeczenie Sądu odnosi się zatem do okresu, kiedy przepis ten był źródłem obowiązującego prawa. W wyroku z 29 grudnia 2011 r., I OSK 1719/11 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że "uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia".

Natomiast Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, (publ. OTK 1994/II poz. 44 ) wskazał, iż za uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie administracji publicznej rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Zauważyć należy, że aktualnie po wejściu w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwały Trybunału Konstytucyjnego zawierające wykładnię przepisów prawnych nie posiadają mocy powszechnie obowiązującej. Jednakże wykładnia dokonana przez Trybunał Konstytucyjny może być wykorzystywana w stosowaniu prawa jako istotny argument interpretacyjny. Jak wykazał Trybunał Konstytucyjny uchylenie lub zmiana zaskarżonej uchwały, nie są równoznaczne z pozbawieniem jej mocy prawnej. Sam fakt uchylenia lub zmiany zaskarżonej uchwały nie daje podstaw do umorzenia postępowania, gdyż w okresie do jej uchylenia lub zmiany uchwała ta znajdowała się w obrocie prawnym i wywierała wobec podmiotów jej dotyczących określone skutki prawne. Taka też sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się natomiast do działania w przedmiotowej sprawie organu nadzoru, to jak słusznie zauważył organ, podnoszone przez organ w tym zakresie okoliczności pozostają bez wpływu na dokonywaną przez Sąd ocenę zaskarżonych przepisów uchwały.

Konsekwencją niniejszego wyroku jest wyeliminowanie z obrotu prawnego części zaskarżonej uchwały i konieczność przygotowania przez Radę Miasta [...] takiej regulacji, która będzie uwzględniała wymóg ekwiwalentności świadczenia udzielanego przez żłobek.

W świetle przeprowadzonych rozważań podzielając zarzuty skargi Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w zakresie wynikającym z treści § 2 ust. 1 i § 4 ust. 2 wydana została z istotnym naruszeniem art. 58 w związku z art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, a tym samym mając na uwadze treść art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym należy stwierdzić jej nieważność w tym zakresie. W konsekwencji należało również stwierdzić nieważność uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 roku w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez Żłobek Miejski w [...] oraz uchwały Nr [...] z dnia [...] października 2012 roku w sprawie zmiany uchwały

Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 roku w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez Żłobek Miejski w [...] zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 r., albowiem uchwały te dotyczą jedynie wysokości zakwestionowanej przez Sąd zryczałtowanej opłaty miesięcznej za opiekę nad dzieckiem.

Dlatego też Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Stosownie do postanowień art. 152 P.p.s.a., z uwagi na uwzględnienie wniesionej skargi, należało orzec o tym, że we wskazanym zakresie zaskarżona uchwała oraz uchwały ją zmieniające nie mogą być wykonywane.