II OZ 457/13

Uzasadnienie

Pismem z dnia 26 kwietnia 2012 r. L. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Gminy Olszanka z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...].

Pismem z dnia 3 września 2012 r. [...] w J., powołując się na art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., wnioskowała o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania, wskazując na swój interes prawny w przedmiotowej sprawie, wynikający z posiadania szeregu nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. Wywodziła, że jest zainteresowana zachowaniem stanu prawnego ukształtowanego tą uchwałą i wykonywaniem prawa własności nieruchomości w sposób zgodny z przepisami planu miejscowego. Dodatkowo Spółdzielnia podniosła, że w sprawie dotyczącej zaskarżonej uchwały, która toczyła się ze skargi męża L. W. dopuszczono ją do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Sąd wówczas uznał, iż wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego, wynikającego z prawa własności nieruchomości położonych na obszarze objętym zakwestionowanym planem.

W piśmie z dnia 22 kwietnia 2013 r. [...] w J., tytułem uzupełnienia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, podniosła, że ogólne sformułowanie art. 33 § 2 p.p.s.a. pozwala na przyjęcie, iż regulacja ta odnosi się do wszystkich rodzajów spraw sądowoadministracyjnych, także takiej, która dotyczy działalności planistycznej gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Op 119/13, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. odmówił dopuszczenia Spółdzielni do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w rejonie miejscowości Przylesie, Obórki i Jankowice Wielkie w gminie Olszanka nie została podjęta w postępowaniu administracyjnym, uregulowanym przepisami k.p.a., lecz w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.)- dalej u.p.z.p. Tryb postępowania w sprawie projektu, uchwalenia i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami k.p.a., lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu z powyższych względów art. 33 § 2 p.p.s.a. - odnoszący się do postępowania administracyjnego - nie daje podstaw do dopuszczenia [...] w J., jako uczestnika postępowania, do toczącego się postępowania sądowego wszczętego skargą L. W. - złożoną w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej u.s.g. na akt organu jednostki samorządu terytorialnego, który jest aktem prawa miejscowego. Tylko naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia określonego podmiotu otwiera drogę do oceny merytorycznej dokonywanej przez Sąd. Ocena taka dotyczy bowiem rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jednostki, która kwestionuje na drodze postępowania sądowego legalność podjętej przez gminę uchwały. Dlatego też inny podmiot, który nie wzywał organu do usunięcia naruszenia prawa i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, i który - tak jak Spółdzielnia - upatruje swego interesu w utrzymaniu w mocy zaskarżonej uchwały a nie w jej zaskarżeniu, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że nie może mieć wpływu na obecne rozstrzygnięcie Sądu fakt, iż wcześniej w innym toczącym się przed tut. Sądem postępowaniu została [...] w J. dopuszczona do udziału w charakterze uczestnika postępowania, ponieważ skład orzekający w niniejszej sprawie nie jest tym stanowiskiem związany i prezentuje w omawianej kwestii podgląd odmienny.

Zażalenie na powyższe postanowienie Sądu z dnia 25 kwietnia 2013 r. wniosła [...] w J. zarzucając mu naruszenie:

1. art. 33 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., art. 101 ust. 1 u .s.g. oraz art. 1 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na:

– przyjęciu, z pominięciem brzmienia art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., że termin "postępowanie administracyjne" użyty w art. 33 § 2 p.p.s.a. należy interpretować wyłącznie w świetle art. 1 k.p.a. i w związku z tym nie obejmuje on swym zakresem postępowania planistycznego prowadzonego na podstawie u.p.z.p., a w konsekwencji przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy dopuszczenia [...] w J. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania;

– przyjęciu, że charakter postępowania przewidzianego art. 101 ust. 1 u.s.g. uniemożliwia skuteczne ubieganie się przez Spółdzielnię o dopuszczenie jej do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi innej osoby na uchwałę Rady Gminy Olszanka z dnia [...] grudnia 2009 r., pomimo że Spółdzielnia jest właścicielem lub współwłaścicielem nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą i rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie będzie miało wpływ na jej interes prawny;

2. art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. poprzez dokonanie błędnej zawężającej wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a., odmawiającej dopuszczenia Spółdzielni w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi innej osoby na uchwałę Rady Gminy Olszanka z dnia [...] grudnia 2009 r., pomimo że Spółdzielnia jest właścicielem lub współwłaścicielem nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą i rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie będzie miało wpływ na jej interes prawny, przez co powinna ona mieć możliwość brania udziału jako uczestnik postępowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie, a w konsekwencji więc zaprezentowanie przez Sąd wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a. pozbawiającej Spółdzielnię prawa do sądu przewidzianego art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji.

[...] w J. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz dopuszczenie jej do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia odmowa dopuszczenia [...] w J. (dalej: Spółdzielnia) do udziału w charakterze uczestnika postępowania została oparta w głównej mierze na wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g.

Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) następuje zgodnie z procedurą określoną w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do czego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem zdaniem Sądu z powyższych względów art. 33 § 2 p.p.s.a., mówiący o tym, że "udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego", nie daje podstaw do dopuszczenia Spółdzielni jako uczestnika postępowania, do postępowania wszczętego skargą L. W., złożoną w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Z powyższym poglądem i dokonaną wykładnią w/w przepisów nie można się zgodzić, gdyż w ten sposób bezpodstawnie ogranicza się zastosowanie art. 33 § 2 p.p.s.a. wyłącznie do spraw regulowanych przepisami art. 1 ust. 1 k.p.a. Tymczasem zakres spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych jest znacznie szerszy, co wynika z brzmienia art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Trafnie wiec w zażaleniu zarzuca się naruszenie powyższych przepisów przez błędna ich wykładnię, prowadzącą w konsekwencji do naruszenia konstytucyjnie zagwarantowanego każdemu prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r.).

Z faktu, że ustawodawca w § 2 art. 33 p.p.s.a. zamieścił zastrzeżenie, iż adresatem tego przepisu jest "również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym" (co faktycznie poszerza krąg podmiotów), nie można wyprowadzić wniosku, że przepis ten ma zastosowanie jedynie w sprawach, w których wcześniej przed wniesieniem skargi do sądu było przeprowadzone postępowanie administracyjne jurysdykcyjne (art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). Określenie "postępowanie administracyjne" użyte w § 2 art. 33 p.p.s.a., jak podkreśla się w literaturze, należy rozumieć szeroko, co nie wyklucza zastosowania tego przepisu w innych sprawach, w których wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie było poprzedzone postępowaniem administracyjnym. W związku z powyższym w kategorii uczestników, o których mowa w § 2 art. 33 p.p.s.a. "mieści się również osoba, która nie złożyła wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a więc nie brała udziału w szeroko rozumianym postępowaniu administracyjnym – postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, a w konsekwencji nie złożyła także skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego, ale wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego" (J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2012, s. 121).

Sformułowanie przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. z użyciem wyrazu "również", wskazuje raczej na możliwość zastosowania wykładni rozszerzającej, a nie zawężającej. Poza tym dokonując wykładni, nie można nie zauważyć dalszej części przepisu art. 33 § 2 (zdanie pierwsze), warunkującej udział osoby w charakterze uczestnika, "jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego", co ma tu znaczenie decydujące, jeżeli weźmie się pod uwagę brzmienie art. 33 § 1 i art. 50 § 1 p.p.s.a. Z porównania brzmienia tych przepisów jednoznacznie wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi (stroną) oraz uczestnikami postępowania, o których mowa w art. 33 § 1 i § 2 p.p.s.a. są podmioty opierające swą legitymację procesową na własnym interesie prawnym w przeciwieństwie do prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, czy też organizacji społecznych.

Tak więc wydanie postanowienia o dopuszczeniu bądź odmowie dopuszczenia konkretnej osoby do udziału w postępowaniu na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. zależy głównie od tego, czy wynik postępowania dotyczy interesu prawnego podmiotu ubiegającego się o uzyskanie statusu uczestnika, gdyż przepis ten będzie miał zastosowanie także wtedy, gdy uprzednio nie toczyło się żadne postępowanie, w którym miałby brać udział podmiot zgłaszający swój udział w charakterze uczestnika (H.Knysiak-Molczyk w: T. Woś, H Knysiak-Molczyk, M. Romaniuka. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz. Warszawa 2005, s. 184-185).

Z szeroko rozumianego określenia "postępowanie administracyjne" , jak proponuje się w doktrynie, nie można wyłączyć postępowania planistycznego, w trakcie którego osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu i które to uwagi mogą spowodować wprowadzenie zmian w projekcie planu miejscowego (art. 17 pkt 11, 12, 13, 14 i art. 18 u.p.z.p.). Nie jest tajemnicą, że wnioski do planu (art. 17 pkt 1 u.p.z.p.) oraz uwagi dotyczące projektu planu (art. 17 pkt 11 u.p.z.p.), wnoszą głównie podmioty mające konkretne prawa do nieruchomości objętych planem (własność, użytkowanie wieczyste). Zaś ustalenia m.p.z.p. zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., wraz z innymi przepisami, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, które to prawo należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.).

Nie ulega więc wątpliwości, że osoby (podmioty) posiadający nieruchomości na terenie objętym planem miejscowym mają interes prawny w tym, w jakim kształcie zostanie podjęta uchwała o planie miejscowym bądź o jego zmianie. Logiczną konsekwencja tego, jest skarga oparta na przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi samodzielną (odrębną) podstawę zaskarżenia uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego do sądu administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że [...] w J., jeżeli wykaże, że wynik postępowania wszczętego skargą L. W. dotyczy jej (Spółdzielni) interesu prawnego, powinna być dopuszczona do udziału w charakterze uczestnika na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Odmowa dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadminsitracyjnym w charakterze uczestnika, w takiej sytuacji, byłaby bezprawnym ograniczeniem uprawnień procesowych Spółdzielni. Ograniczenie takie może mieć miejsce jedynie w przypadku, kiedy wyraźny przepis ustawowy (p.p.s.a.) tak stanowi. Należy zauważyć, że ochrona interesu prawnego wnoszącej skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., polega na wzruszeniu uchwały o m.p.z.p., gdyż skarżąca uważa że został naruszony uchwałą jej interes. Natomiast ochrona interesu prawnego Spółdzielni sprowadza się do utrzymania stanu prawnego wprowadzonego zaskarżoną uchwałą, co niewątpliwie wskazuje jednocześnie, że wynik tego postępowania może również dotyczyć interesu prawnego Spółdzielni w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a.

W związku z powyższym należy przyjąć, że brzmienie art. 33 § 2 p.p.s.a. odnosi się do wszystkich rodzajów spraw sądowoadministracyjnych, w których może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, bez względu na to jaki przejaw działalności administracji publicznej jest przedmiotem kontroli (W. Chróścielewski. Strony i uczestnicy postępowania administracyjnego PiP 2004, Nr 9, s. 37, postanowienie NSA z 26.04.2012 r. II OZ 338/12).

Wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. i uczestnik postępowania dopuszczony w oparciu o art. 33 § 2 p.p.s.a. mają sprzeczne interesy, które jeżeli są interesami prawnymi powinny być chronione na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Skoro skarżąca Spółdzielnia, jak twierdzi w zażaleniu, jest właścicielem lub współwłaścicielem nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, to istnieje realne zagrożenie, że w przypadku uwzględnienia skargi L. W. będzie to miało wpływ na interes prawny Spółdzielni. Należy zauważyć, że Sąd rozpoznając skargę na akt prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co w tym przypadku może prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub części, nawet gdyby zarzuty skargi L. W. nie dawały podstaw do takiego rozstrzygnięcia (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Oczywiście nie każde rozstrzygnięcie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność zaskarżonej uchwały w części, musi mieć wpływ na interes prawny uczestnika postępowania (Spółdzielni), jednak okaże się to dopiero po wydaniu wyroku.

Skoro w art. 12 p.p.s.a. ustawodawca zrównał pozycję procesową uczestnika postępowania z pozycją strony, to przesłanka nieważności postępowania wymieniona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., odnosi się również do uczestnika.

Uczestnik postępowania, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., jako że nie wnosił skargi na uchwałę, nie musi spełniać wymogów określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż ten przepis dotyczy wnoszącego skargę (strony). Dopuszczenie przez sąd I instancji do udziału w sprawie w charakterze uczestnika (art. 33 § 2 p.p.s.a.) stosowanie do art. 173 § 2 p.p.s.a., uprawnia uczestnika do wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Reasumując dotychczasowe rozważania wskazujące na zasadność zażalenia, należy zgodzić się też z poglądem, że wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a. powinna zapewniać szeroki dostęp do postępowania każdemu, jeżeli wynik postępowania dotyczy jego interesu prawnego, co urzeczywistnia konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego i prawa do sądu (art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) – postanowienie NSA z 28.11.2005 r., II FZ 730/05 LexPolonica nr 401569.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.