II OSK 498/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 19 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. spółki z o.o. z siedzibą w W. (obecnie T. S.A. z siedzibą w W.) na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2011r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na budynku mieszkalnym położonym na działce nr 1 obrys [...] K. przy ul. K. w Krakowie, składającej się z 3 masztów, zlokalizowanych na dachu przedmiotowego budynku, z zawieszonych na masztach anten: antena MW 0,6 m, dwie anteny MW 0,3 m, trzy anteny GSM, dwie anteny UMTS, trzy urządzenia techniczne (BS 241), mocowane na dwóch masztach urządzenia RBS 3308, konstrukcji wsporczych pod anteny oraz dróg kablowych.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ze zm.), nakazał rozbiórkę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ stwierdził, że wymieniony wyżej obiekt stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, zatem na jego postawienie wymagana było pozwolenie na budowę. Podkreślił, że inwestycja obejmuje budowę całej stacji bazowej telefonii komórkowej, co wykracza poza pojęcie instalacji urządzeń na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego i wymaga pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy. Ponieważ przedmiotowy obiekt został zrealizowany bez pozwolenia na budowę organ, zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego, w celu ustalenia czy istnieje możliwość doprowadzenia samowolnie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem, wezwał inwestora do przedłożenia w terminie do 30 września 2010 r. dokumentów, od oceny których zależne będzie stanowisko organu co do możliwości legalizacji rzeczonego obiektu budowlanego. Do chwili wydania decyzji, inwestor takich dokumentów nie przedstawił.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła P. sp. z o.o., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i wskazując, że przedmiotowa budowla została zrealizowana na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Z uwagi na wysokość instalacji – do 3 metrów, przy uwzględnieniu treści art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b/ Prawa budowlanego nie było konieczne dokonanie zgłoszenia, a tym bardziej uzyskanie pozwolenia na budowę. Podkreśliła, że w sytuacji gdyby uznać konieczność dokonania zgłoszenia, to organ nadzoru budowlanego powinien zastosować tryb z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, umożliwiający dokonanie legalizacji. Strona odwołująca się wskazała, że pełnomocnik inwestora brał udział w czynnościach kontrolnych prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego i przedłożył wszelkie znajdujące się w jego posiadaniu dokumenty.

Zaskarżoną decyzją Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. oraz na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4, art. 80 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał inwestorowi rozbiórkę wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę i stanowiącej część sieci telekomunikacyjnej stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ wyjaśnił, że sieć telekomunikacyjna telefonii cyfrowej (stanowiąca zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego budowlę) składa się z systemu stacji nadawczo-odbiorczych (zgodnie z art. 2 pkt 35 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Nr 171, poz. 1800 ze zm.)). Kolejna stacja bazowa telefonii komórkowej w systemie tej sieci technicznej – telefonii komórkowej, stanowi nowy samodzielny element sieci, zatem budowa kolejnej bazy stanowi rozbudowę tej sieci, czyli budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Z powyższych uregulowań wynika zatem, że stacja bazowa telefonii cyfrowej stanowi odrębną pod względem technicznym część sieci telekomunikacyjnej i należy ją zaliczyć do obiektów budowlanych – budowli. Budowa stacji bazowej telefonii cyfrowej jako budowli nie została enumeratywnie wyłączona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem jej budowa bez wymaganego pozwolenia podlega regulacji art. 48 Prawa budowlanego. Dodatkowo realizacja stacji bazowej telefonii cyfrowej wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto nastąpiła zmiana użytkowania części budynku mieszkalnego w związku z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, co sprawia, że przed jej realizacją konieczne było uzyskanie decyzji o warunkach lokalizacji inwestycji. Organ wskazał także, iż inwestor nie przedstawił "kwalifikacji przedsięwzięcia do obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia" z danymi technicznymi i fizycznymi charakteryzującymi oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko, co było jego obowiązkiem w związki z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397). Zadaniem organu odwoławczego jeżeli zatem realizacja stacji bazowej telefonii cyfrowej, z uwagi na jej kwalifikację prawną, nie mieści się w wyjątkach od zasady zawartej w art. 28 Prawa budowlanego, to tym samym jej budowa winna być poprzedzona uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, czego inwestor nie dopełnił. Z uwagi na niespełnienie również obowiązku przedstawienia wymaganych dokumentów zasadne było orzeczenie nakazu rozbiórki. Organ wyjaśnił, że wobec podniesionych przez odwołującego nieścisłości oraz faktu, że nakaz w decyzji organu I instancji dotyczy rozbiórki całej stacji bazowej (niezależnie od ilości i nazwy poszczególnych jej elementów składowych), skorzystał z uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu na mocy art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty sprawy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła P. sp. z o.o., zarzucając organowi błędną wykładnię art. 48 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego poprzez nietrafne przyjęcie, że realizacja inwestycji wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i art. 107 k.p.a. w zakresie nieprawidłowego uzasadnienia decyzji. Skarżąca wskazała, że budowa anten do wysokości 3 m nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto z żadnych przepisów przytoczonych przez organ odwoławczy nie wynika obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Podkreśliła, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia w związku z wstawieniem szaf do piwnicy-garażu nie zmieniła zasadniczego przeznaczenia obiektu. Wskazała, że ocena przedsięwzięcia zgodnie z uprzednio obowiązującymi przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko prowadzi do wniosku, że nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżąca zarzuciła także, iż sentencja zaskarżonej decyzji nie jest precyzyjna, ponieważ nie określono w niej dokładnie jakich masztów i anten dotyczy orzeczona rozbiórka. Nadto strona podniosła, że jej pełnomocnik przedłożył organowi "wszystkie znajdujące się w jego posiadaniu dokumenty", które w jej ocenie wystarczyły dla weryfikacji zakresu dokonanych prac.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w grudniu 2008 r. wolno stojące maszty antenowe zalicza ustawodawca do budowli stanowiących, obok budynków i obiektów małej architektury, jeden z rodzajów obiektów budowlanych. Nie stanowią natomiast obiektów budowlanych anteny, zaliczone do urządzeń, których – zgodnie z treścią w art. 29 ust. 2 pkt. 15 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w grudniu 2008 r. – instalowanie na obiektach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba, że zachodzą przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 3b, stanowiące, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń o wysokości powyżej 3 m. Zatem inwestor powinien posiadać pozwolenie na budowę trzech wolnostojących masztów stanowiących konstrukcje wsporcze dla anten i pozostałych urządzeń na nich zamontowanych. Gdyby inwestor zainstalował na przedmiotowym dachu wyłącznie anteny na już istniejących i legalnie wykonanych masztach lub innych antenowych konstrukcjach sam ich montaż, jako urządzeń, nie wymagałby pozwolenia na budowę, względnie – ze względu na wysokość przekraczającą 3 m – wymagałoby tylko zgłoszenia. Sąd podkreślił, że katalog obiektów budowlanych wskazanych art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest katalogiem zamkniętym i obejmuje również całości techniczno-użytkowe. Zatem przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej, składająca się z 3 masztów antenowych oraz urządzeń teletechnicznych, znajdujących się nadto w piwnicy wymienionego wyżej budynku, systemu antenowego i dróg kablowych jest budowlą, ponieważ stanowi całość techniczno-użytkową, przez którą należy rozumieć połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku. Zatem w rozumieniu art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego bazowa stacja telefonii komórkowej jest budowlą jako całość, a nie tylko jej poszczególne elementy. Sąd uznał także, że organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo określił, które maszty i anteny są jej przedmiotem. Nie zgodził się również ze stanowiskiem skarżącej, że realizacja bazowej stacji telefonii komórkowej nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach szczególnie w sytuacji, gdy jest ona realizowana na budynku mieszkalnym znajdującym się z sąsiedztwie innych budynków mieszkalnych i szkoły, a nadto na tym samym budynku jest zrealizowana już inna bazowa stacja telefonii komórkowej także emitująca promieniowanie. Realizacja bazowych stacji telefonii komórkowej wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), która m.in. określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich zgodnie z treścią art. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie zaś art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane nie tylko dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ale także dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast w myśl art. 72 ust. 1 pkt 3 tej ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wydanej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd uznał ponadto, że umieszczenie szafy kablowej w pomieszczeniu piwnicznym powodu zmianę sposobu jego użytkowania i wymaga co najmniej zgłoszenia właściwemu organowi stosownie do treści art. 71 Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że organ I instancji prawidłowo – mając na uwadze przepis art. 48 ust. 2–3 Prawa budowlanego – dopuścił działania na rzecz legalizacji przedmiotowej stacji bazowej wzniesionej bez pozwolenia budowę i zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do 30 września 2010 r. wymaganych prawem dokumentów. Skoro jednak inwestor nie dostarczył żądanych dokumentów, to w konsekwencji stosownie do art. 48 ust. 1 w zw. ust. 4 ustawy organ zobowiązany był do nakazania rozbiórki. Nie można przy tym uznać, że inwestor spełnił wymagania umożliwiające legalizację przekazując organowi "wszelkie znajdujące się w jego posiadaniu dokumenty", ale z pominięciem dokumentów wskazanych w ww. postanowieniu.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosła P. S.A. (obecnie T-Mobile S.A. w Warszawie) domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 3 pkt 1 oraz art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, iż organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie realizacji przez skarżącą obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. 48 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 3 cytowanej ustawy i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1 polegające na przyjęciu, iż organ prawidłowo przyjął, że maszt antenowy posadowiony na budynku stanowi budowlę, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę, naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ prawidłowo przyjął, że posadowienie masztu antenowego na budynku nie stanowi instalowania urządzeń na obiektach budowlanych, nie wymagającego pozwolenia na budowę oraz naruszenie art. 48 ust. 2 pkt 1 oraz art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 2 pkt 1 oraz art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego polegające na przyjęciu, iż organ administracji prawidłowo uznał, iż inwestycja skarżącej nie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdy nie uzyskano dla niej wymaganej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Stowarzyszenie "[...]" w Krakowie wniosło o oddalenie tej skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istotą sporu powstałego w rozpoznawanej sprawie jest prawna kwalifikacja przedmiotu postępowania w stanie prawnym obowiązującym w dacie jego budowy. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną były to urządzenia zainstalowane na obiekcie budowlanym, na co – zgodnie z przepisem art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji tej inwestycji – nie było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast zdaniem organów rozpoznających sprawę i Sądu I instancji strona skarżąca zrealizowała bez koniecznego pozwolenia na budowę budowlę, gdyż wykonany obiekt odpowiada definicji z art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

Dostrzegając zarówno złożoność problemu prawnego jak i rozbieżność orzecznictwa sądowego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany w postaci budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, na realizację której konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Definiując budowlę jako obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury oraz wskazując przykładowo rodzaje takich obiektów, wśród których ustawa wymieniła między innymi wolno stojące maszty antenowe (art. 3 pkt 3 p.b.), ustawodawca inwestycję tę powiązał z przepisem art. 3 pkt 1 lit. b/ p.b. Zgodnie z tym ostatnim przepisem obiektem budowlanym jest budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Naczelny Sąd Administracyjny przekonywująco wykazał między innymi w wyrokach z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1458/07 (dostępny w internecie) i z dnia 3 lutego 2012 r., II OSK 191/11, że stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi całość techniczno-użytkową składającą się z szeregu elementów, które nie mogą działać oddzielnie. Zrealizowana inwestycja, której dotyczy zaskarżona decyzja, składa się nie tylko z masztów z antenami zainstalowanymi na dachu budynku, lecz i z urządzeń technicznych funkcjonalnie związanych z tymi urządzeniami umieszczonych wewnątrz tego budynku. Zgodnie z przepisem § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane (Dz. U. Nr 219 poz. 1864 ze zm.), telekomunikacyjnymi obiektami budowlanymi są, m.in., kanalizacja kablowa, maszty i konstrukcje wsporcze, kontenery komunikacyjne i szafy kablowe. Zrealizowana przez skarżącą spółkę inwestycja nie mogła być uznana za urządzenie zainstalowane na dachu budynku, gdyż stanowiła ona całość techniczno-użytkową składającą się z szeregu elementów umieszczonych zarówno na budynku jak i wewnątrz jego. Należało uznać ją więc za budowlę, a więc obiekt budowlany, której realizacja musi być – z zasady – poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7 p.b.). Skoro zaś sporna budowa została zrealizowana bez pozwolenia na budowę, to trafnie zastosowano do niej procedurę z art. 48 p.b. W sprawie nie doszło więc do naruszenia podanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że skarżący nie wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 p.b. Warunkiem zalegalizowania obiektu budowlanego wzniesionego bez koniecznego pozwolenia na budowę jest m.in., ustalenie, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następuje to na podstawie zaświadczenia odpowiedniego organu stwierdzającego zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – w przypadku braku obowiązującego planu (art. 48 ust. 2 i 3 p.b.). Wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją konieczna w sprawie była decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, gdyż w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Strona skarżąca decyzji takiej nie złożyła. W tej sytuacji organ miał obowiązek nałożyć na stronę obowiązek rozbiórki bezprawnie wzniesionego obiektu (art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 p.b.).

Zarzuty skargi kasacyjnej nie były więc uzasadnione. Dlatego skarga ta podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.