II FSK 2044/11

Uzasadnienie

Wyrokiem dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Po 782/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 6 sierpnia 2010 r. w przedmiocie wymiaru podatku od nieruchomości za 2009 r.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że decyzją z dnia 29 kwietnia 2010 r. Wójt Gminy L. na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4, art. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. nr 121 poz. 844 ze zm. – zwanej dalej "u.p.o.l.") oraz uchwały Rady Gminy w Lipce z dnia 28 listopada 2008 r. nr XXI/156/2008 w sprawie podatku od nieruchomości ustalił skarżącej należny podatek od nieruchomości za 2009 r. w ogólnej kwocie 259,00 zł, przyjmując jako podstawę opodatkowania grunty pozostałe o powierzchni 1583 m2 i budynki mieszkalne o powierzchni 97,00 m2.

W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że wystąpił do Starostwa Powiatowego w Z. o podanie aktualnej powierzchni działki nr [...]. W wyniku postępowania organ dokonał naliczenia podatku: za budynek mieszkalny zgodnie z informacją podatkową – 97,00 m2, a naliczenia podatku za grunt dokonano według danych znajdujących się w posiadaniu Urzędu Gminy, tj. 1583,00 m2. Przyjęcie do opodatkowania powierzchni gruntów w wymiarze 1583,00 m2 znajduje uzasadnienie w danych wynikających z ewidencji gruntów, które zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. nr 240 poz. 2027 ze zm. – zwanej dalej "p.g.i.k.") są jedyną podstawą do określenia powierzchni gruntów do wymiaru podatku od nieruchomości. Wójt wskazał także, że strona od lat odwołuje się od decyzji podatkowych. W sprawie ustalenia powierzchni gruntów dwukrotnie zostało przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe, w których pełnomocnik podatnika odmówił podpisania protokołu rozgraniczeniowego, nie wnosząc zastrzeżeń co do punktów granicznych. Jeżeli podatnik kwestionuje powierzchnię działki może dochodzić sprostowania danych w ewidencji gruntów na zasadach określonych w ustawie prawo geodezyjne i kartograficzne. Dopóki jednak nie wykaże, po przeprowadzeniu odrębnego postępowania, że powierzchnia gruntów jest inna od przyjętych do opodatkowania, organ podatkowy nie może zmienić podstawy opodatkowania.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 sierpnia 2010 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucono organom podatkowym nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności rozbieżności między deklaracją podatkową podatnika, wielkością działek wpisaną w księgach wieczystych nieruchomości Kw. nr [...] i Kw. nr [...] oraz wpisami w ewidencji gruntów i budynków.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Sąd pierwszej instancji – oddalając skargę - zaznaczył, że rozpoznawana sprawa ma charakter wyłącznie podatkowy, a w związku z tym brak jest możliwości, a także podstaw prawnych do zajmowania się innymi kwestiami, np. dot. zmiany zapisów w ewidencji gruntów i budynków. Z tego względu Sąd oceniał jedynie legalność decyzji podatkowych organów obydwu instancji.

Sąd powołał się na art. 21 p.g.i.k. stanowiący, że podstawą wymiaru podatków są dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Danymi tymi organ podatkowy jest związany i nie może w trakcie postępowania podatkowego przyjąć innych ustaleń niż wynikające ze wskazanej wyżej ewidencji. Podstawą zawartych w niej zapisów są dokumenty urzędowe w postaci odpisów z księgi wieczystej, aktów notarialnych, prawomocnych orzeczeń sądowych oraz ostatecznych decyzji administracyjnych. Organ podatkowy nie może również samodzielnie ustalać i rozstrzygać o prawidłowości i mocy prawnej dokumentów stanowiących podstawę dokonania wpisów w ewidencji.

Sąd podniósł, że art. 22 p.g.i.k. nakłada na właścicieli i osoby władające nieruchomościami obowiązek zgłaszania wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian wynikających z decyzji właściwych organów, te są z urzędu przesyłane do organu prowadzącego ewidencję. Zakaz dokonywania w postępowaniu podatkowym ustaleń innych niż wynikające z ewidencji gruntów i budynków wynika także z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych.

W ocenie WSA, uzasadnione i słuszne jest stanowisko przedstawione przez organy podatkowe, przyjmujące za podstawę opodatkowania dane zawarte w ewidencji. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, skoro z urzędowego rejestru gruntów wynikało, że sporne działki mają określoną powierzchnię i klasyfikację, to organy podatkowe zobowiązane były do uwzględnienia ich przy wymiarze podatku, nawet gdyby faktyczna powierzchnia bądź przeznaczenie gruntu różniło się od tej wskazanej w ewidencji. Ewidencja gruntów i budynków jest bowiem urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniu administracyjnym, w tym i w postępowaniu podatkowym. Jeżeli więc skarżąca kwestionuje zawarte tam dane, najpierw powinna wystąpić o ich korektę, w trybie przewidzianym w ustawie -Prawo geodezyjne i kartograficzne. Następnie, w przypadku uwzględnienia jej zastrzeżeń, na podstawie zmienionych danych z ewidencji może wnosić o wzruszenie ostatecznych decyzji ustalających wysokość zobowiązań podatkowych. To skarżąca powinna więc w odrębnym postępowaniu doprowadzić do zgodności zapisów w ewidencji gruntów i budynków z rzeczywistym stanem prawnym władanych przez nią nieruchomości, o ile takie różnice faktycznie zachodzą, zaś w postępowaniu podatkowym przeprowadzenie tego rodzaju postępowania nie jest możliwe.

Sąd stwierdził, że niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 194 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm. – zwanej dalej "ord. pod."), poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego przeciwko treści dokumentu urzędowego, jakim jest ewidencja gruntów. Skoro art. 21 p.g.i.k. stanowi, że podstawą wymiaru podatku od nieruchomości powinny być dane wynikające z ewidencji gruntów, to organ podatkowy jest danymi zawartymi w tej ewidencji związany. W tej sytuacji podstawą do przeprowadzenia postępowania wskazanego w art. 194 § 3 ord. pod., nie mogą być inne dokumenty, na które powołuje się w sprawie skarżąca.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną podatniczki, która wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej z urzędu, zarzuciła w trybie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej "p.p.s.a.") naruszenie:

1) prawa materialnego - tj. art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające w szczególności na nienależytym ustosunkowaniu się do istotnych dla załatwienia sprawy twierdzeń podnoszonych przez skarżącą - co miało istotny wpływ na wynik sprawy - czym organ administracji publicznej naruszył naczelną zasadę postępowania administracyjnego, polegającą na pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa,

2) prawa materialnego - tj. art. 122 ord. pod. - poprzez jego niezastosowanie sprowadzające się do tego, że organ podatkowy nie podjął wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało tym, iż nie został w sprawie zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy,

3) prawa materialnego - tj. art. 194 § 3 ord. pod. - poprzez jego błędne i niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do przyjęcia, że podstawą do przeprowadzenia postępowania dowodowego przeciwko treści dokumentu urzędowego nie mogą być inne dokumenty aniżeli te, jakimi jest ewidencja gruntów,

4) przepisów proceduralnych - tj. art. 187 § 3 ord. pod. - poprzez jego niezastosowanie, w wyniku czego w przedmiotowej sprawie nie został zebrany w całości materiał dowodowy, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji podatkowej i nie pozwoliło na dokonanie subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną oraz nie pozwoliło na prawidłowe ustalenie skutków podatkowo- prawnych tych faktów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdza się, aby zaistniały przesłanki dające podstawę do unieważnienia zaskarżonego wyroku. Oznacza to związanie sądu odwoławczego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego orzeczenia.

Odnosząc się do sformułowanych w rozpoznawanej sprawie zarzutów naruszenia prawa należy podkreślić, że koncentrują się one w istocie wokół jednej, podstawowej kwestii, a mianowicie uznania pierwszeństwa dokumentu urzędowego jakim jest ewidencja gruntów i budynków jako dowodu w postępowaniu podatkowym przed innymi dowodami. Odwołując się do treści art. 21 ust. 1 p.g.i.k. Naczelny Sąd Administracyjny w dotychczasowym orzecznictwie wielokrotnie podkreślił, że organy podatkowe ustalając wysokość zobowiązań w podatku od nieruchomości nie są uprawnione do przyjęcia innej podstawy wymiaru podatku, niż dane wskazane w ewidencji (por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2013 r., II FSK 1950/11, z dnia 11 lipca 2012 r., II FSK 2632/10, z dnia 20 czerwca 2012 r., II FSK 2511/10, z dnia 5 listopada 2009 r., II FSK 836/08, z dnia 15 kwietnia 2008 r., II FSK 372/07, z dnia 12 marca 2009 r., II FSK 49/08, z dnia 2 kwietnia 2009 r., II FSK 1949/07; wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl/). Innymi słowy, dane znajdujące się ewidencji gruntów i budynków są dla organów podatkowych wiążące. Od tej reguły nie zostały przewidziane żadne wyjątki. Dane zawarte w ewidencji gruntów mają walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 194 ord. pod. i zgodnie z tym przepisem stanowią one dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Ustalenia oparte o treść tych dokumentów urzędowych stanowią istotny element określenia podatkowego stanu faktycznego. W związku z tym organ podatkowy nie ma podstaw do pomijania tych danych w postępowaniu podatkowym. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, podważenie tych danych bądź też ich zmiana może nastąpić w postępowania prowadzonym przed właściwymi organami administracji. W postępowaniu podatkowym przeprowadzenie tego rodzaju postępowania nie jest możliwe, ponieważ organy podatkowe nie zostały wymienione, jako uprawnione do tych działań w treści przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz wydanego na jego podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Chcąc podważyć treść zapisów ujętych w ewidencji, zainteresowany powinien uruchomić stosowny tryb ich korekty (zmiana, aktualizacja, sprostowanie), powołując się na to, że wypis z ewidencji gruntów odbiega od stanu rzeczywistego. Przyjęcie innego zapatrywania godziłoby w pewność obrotu prawnego, deprecjonując rangę dokumentu urzędowego, a tym samym – pełnioną przezeń funkcję. Posługiwanie się dokumentem urzędowym ma bowiem uprościć i przyspieszyć postępowania, w żadnym zaś wypadku komplikować jego bieg. Dopiero w przypadku zmiany ewidencji gruntów i budynków skarżącej będzie przysługiwało prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania podatkowego zakończonego ostateczną decyzją, w oparciu o przesłankę lub przesłanki zawarte w art. 240 § 1 ord. pod. oraz żądanie ewentualnej zmiany skarżonej decyzji. Do czasu zmiany ewidencji gruntów i budynków obowiązujące w niej zapisy wiążą w tym przedmiocie wszystkie organy i sądy (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., II FSK 1928/11, CBOSA).

Skoro zatem organy podatkowe związane są treścią ewidencji gruntów i budynków, za bezzasadne należy uznać zarzuty skarżącej naruszenia przepisów postępowania podatkowego: art. 122, art. 194 § 3, art. 187 § 3 ord. pod. (art. 122 oraz art. 194 § 3 ord. pod. autor skargi kasacyjnej błędnie określił jako przepisy prawa materialnego). Odnosząc się natomiast do wskazanego w petitum wniesionego środka odwoławczego art. 8 k.p.a. zauważyć należy, że podstawą działania organów podatkowych jest co do istoty Ordynacja podatkowa, a wskazany przepis kodeksu postępowania administracyjnego ma w niej swój odpowiednik. Mając na względzie art. 187 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednakże zastępować autora skargi kasacyjnej w prawidłowym wykazywaniu podstaw wnoszonego środka odwoławczego, a zatem zarzut ten – jako wadliwie sformułowany – również nie może zostać uwzględniony.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit b w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit a i § 6 pkt 1 oraz § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).