II SA/Ol 636/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznała C. W. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad matką J. P., w kwocie 520,00 zł miesięcznie, na okres od 1 października 2010 r. bezterminowo.

W dniu 28 maja 2013 r. C. W. złożyła w GOPS w O. oświadczenie, w którym wyraziła zgodę na uchylenie decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne na matkę J. P. od dnia 8 maja 2013 r., ponieważ matka zmarła, a kwotę nienależnie pobranego świadczenia zobowiązała się wpłacić do kasy GOPS do dnia 30 maja 2013 r. Wraz z oświadczeniem przedłożyła odpis skrócony aktu zgonu J. P. "[...]"

Decyzją z dnia 10 czerwca 2013 r. Dyrektor GOPS w O. uchylił decyzję z dnia 3 listopada 2010 r. przyznającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę J. P. i odmówił prawa do w/w świadczenia od dnia 9 maja 2013 r., ustalił kwotę nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie 389,30 zł i zażądał zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji C. W. wskazała, że została ona wydana bez podstawy prawnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 lipca 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 791/13, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 lipca 2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano m.in., że nie można w jednej decyzji orzec, jak uczynił to organ I instancji, zarówno o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i jednocześnie nakazać zwrot nienależnie pobranego świadczenia. Dopiero, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można nakazywać jego zwrot. Nie jest natomiast możliwe orzekanie o tych sprawach równocześnie, w jednej decyzji. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, konieczne jest zatem ostateczne zakończenie postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń, dopiero wówczas otwiera się droga do orzekania w sprawie zwrotu takiego nienależnie pobranego świadczenia.

Pismem z dnia 18 lutego 2014 r. Dyrektor GOPS w O. poinformował C. W. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie uchylenia decyzji z dnia 3 listopada 2010 r. przyznającej świadczenie pielęgnacyjne na matkę J. P..

Następnie, decyzją z dnia 12 marca 2014 r., Nr "[...]", Dyrektor GOPS, działając na podstawie art. 32 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 1 oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456) i art. 104 k.p.a., uchylił od dnia 9 maja 2013 r. decyzję z dnia 3 listopada 2010 r. przyznającą C. W. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę J. P. (pkt 1) i uznał świadczenie pielęgnacyjne za okres od dnia 9 maja 2013 r. do dnia 31 maja 2013 r. w kwocie 389,30 zł za świadczenie nienależnie pobrane (pkt 2). W uzasadnieniu wskazał m.in., że strona, pomimo prawidłowego pouczenia zawartego w decyzji z dnia 3 listopada 2010 r., nie zawiadomiła organu – przed terminem wypłaty – o zaistnieniu okoliczności powodujących ustanie do niego prawa, co spowodowało nienależytą wypłatę, a w konsekwencji nienależnie pobrane świadczenie. Powyższego ustalenie nie zmienia fakt zawiadomienia o śmierci matki w dniu "[...]", a więc już po terminie wypłaty świadczenia. Strona była bowiem świadoma, że świadczenie zostało jej przyznane w związku z utratą możliwości zarobkowania w celu sprawowania opieki nad matką, a zatem miała również świadomość, że śmierć osoby, na którą świadczenie przysługuje, powoduje brak możliwości dalszego pobierania świadczenia, z uwagi na zaprzestanie wykonywania opieki.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik C. W. wskazał, że jest zaskoczony jej wydaniem.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją Nr "[...]" z dnia 14 kwietnia 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 30 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uchyliło decyzję z dnia 12 marca 2014 r., Nr "[...]", w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że: uznało wypłacone C. W. świadczenie pielęgnacyjne za okres od dnia 9 do 31 maja 2013 r. za świadczenie nienależnie pobrane oraz zmieniło decyzję z dnia 3 listopada 2010 r., Nr "[...]", w ten sposób, że zamiast przyznać świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką J. P. na stałe, przyznało świadczenie pielęgnacyjne na okres do dnia 9 maja 2013 r. Argumentowało, że w myśl przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności

powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo

wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba

pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Nie ulega wątpliwości, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nakłada na świadczeniobiorców obowiązki związane z weryfikacją sytuacji rodzinnej i majątkowej, o ile ma ona wpływ na prawo do przyznanych świadczeń - art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W artykule tym została sformułowana definicja legalna wyrażenia "nienależnie pobrane świadczenie", przy czym na pojęcie to składa się (1) element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, oraz (2) element subiektywny, czyli szczególny stan świadomości (woli) osoby pobierającej takie świadczenie rodzinne. Ten ostatni składnik polega na intencjonalnym działaniu zmierzającym do naruszenia przepisów prawa wbrew udzielonemu danej osobie pouczeniu. Wyraża się on zatem w konkretnym i celowym zachowaniu (działaniu albo zaniechaniu) tej osoby, dążącej z pełną świadomością lub godzącej się na uzyskanie nielegalnie pomocy finansowej ze środków publicznych. Wnioskodawczyni była pouczona o konieczności niezwłocznego poinformowania organu o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczeń, gdyż pouczenie takie zostało zawarte w decyzji z dnia 3 listopada 2010 r. Decyzja również zawierała informację, iż nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają zwrotowi. Kolegium podniosło, że przepis art. 32 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych wskazuje, że organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Artykuł ten zawiera w istocie trzy normy - organ właściwy może zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, gdy:

a) uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych;

b) członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego;

c) osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne.

W niniejszej sprawie zastosowanie ma trzecia przesłanka. W sprawie organ orzekł w jednej decyzji o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne, w tym przypadku świadczenie pielęgnacyjne, za okres od 9 maja do 31 maja 2013 r. i o uchyleniu decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 9 maja 2013 r. Kolegium stwierdziło, że nie ma najmniejszej wątpliwości, że zmiana lub uchylenie decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych wymaga przesądzenia o nienależności pobranych świadczeń. Podniosło, że orzecznictwo sądowe nie jest jednoznaczne, czy o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenie i zmianie lub uchyleniu decyzji o przyznaniu świadczenia organy mogą orzekać w tej samej decyzji. Niemniej jednak uznało za zasadne decyzję działającej z upoważnienia Wójta Gminy O. Dyrektor Gminnego Ośrodka pomocy Społecznej uchylić i orzec co do istoty sprawy, dokonując korekty decyzji, bowiem stwierdzenie nienależnie pobranego świadczenia stanowi przesłankę do zmiany lub uchylenia decyzji pierwotnej w trybie art. 32 ust. 1.

W skardze wywiedzionej na decyzję Kolegium z dnia 14 kwietnia 2014 r. C. W. wniosła o stwierdzenie jej nieważności, jak też stwierdzenia nieważności poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podniosła, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa: przedmioty decyzji obu instancji są odmienne. Dodała, że osnowa decyzji organu I instancji rażąco narusza prawo, a decyzja Kolegium narusza zasadę dwuinstancyjności.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)

Wojewódzki Sąd Administracyjny kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi, Dostrzeżone bowiem w ramach kontroli ex officio uchybienia proceduralne mają charakter istotnych i w opinii Sądu pozostają w związku przyczynowym z wydanym rozstrzygnięciem.

Mianowicie w ocenie Sądu za nieprawidłowe uznać należało orzeczenie w jednej decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i uznaniu świadczenia pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane – decyzja organu I instancji, czy też orzeczenie w jednej decyzji równocześnie w dwóch sprawach: uznanie wypłaconego świadczenia pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane oraz zmiana decyzji przyznającej powyższe świadczenie – decyzja organu odwoławczego.

Zauważyć należy, iż zgodnie z przepisem art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych właściwy organ oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych lub osoba ta nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Art. 32 stanowi szczególny tryb (w stosunku do uregulowań zawartych w k.p.a,) dotyczący weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych. Przepis ten został dodany dopiero w wyniku nowelizacji art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732). Do czasu wprowadzenia tej nowelizacji w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak było przepisu szczególnego umożliwiającego wzruszenie decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, co nakazywało organom stosowanie jeden z trybów nadzwyczajnych uregulowanych w rozdziale 12 i 13 dziale II Kodeksu postępowania administracyjnego.

W takim przypadku właściwy organ w pierwszej kolejności powinien wyeliminować z obrotu prawnego decyzję przyznającą świadczenie lub ją zmienić. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, podzielany także przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że warunkiem wydania decyzji o uznaniu świadczenia za świadczenie nienależnie pobrane jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Uznanie świadczenia za nienależne bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne, jedna przyznająca świadczenie oraz druga uznająca je za nienależnie pobrane (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 września 2007 r. II SA/Gd 533/07, LEX nr 342465). W wyroku z dnia 21 października 2011 r. (sygn. akt I OSK 918/11) NSA stwierdził, że "uchylenie lub zmiana decyzji i uznanie świadczenia za nienależnie pobrane nie może być orzeczone w tej samej decyzji. Dopiero ostateczna decyzja ustalająca przesłankę stanowiącą podstawę rozstrzygania na tle konkretnego stanu faktycznego i prawnego może prowadzić do uznania, że dana osoba pobrała świadczenie nienależnie" (publ.: http://cbois.nsa.gov.pl).

Przy czym co istotne, ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnych należy uznać, że zmiana decyzji, na podstawie której świadczenie zostało przyznane, dokonuje się dopiero w momencie, kiedy rozstrzygnięcie w tym przedmiocie staje się decyzją ostateczną. Decyzja zmieniająca poprzednią decyzję nie ulega bowiem wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania (art. 130 § 1 k.p.a.).

Nie można zatem, tak jak to uczyniły organy w przedmiotowej sprawie, w jednej decyzji dokonać zarówno zmiany/uchylenia decyzji przyznającej świadczenie, jak i uznać świadczenia za nienależnie pobrane. Oznaczałoby by to bowiem, że w momencie orzekania o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane nadal pozostaje w obrocie prawnym decyzja przyznająca świadczenie (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 marca 2008 r. II SA/Bd 564/07, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 grudnia 2005 r., I SA/Wa 331/2005).

Przyjęcie takiego rozwiązania, może powodować istotne komplikacje w sytuacji, gdy decyzja zostanie zakwestionowana w części, a co do części stanie się ostateczna. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, powyższe rozważania jednak, uwzględniając treści art. 130 § 1 k.p.a., prowadzą do wniosku, że rozstrzygnięcie przyjęte w zaskarżonych decyzjach jest nieprawidłowe.

Dodatkowo należy zauważyć, że łączne orzekanie o uchyleniu lub zmianie decyzji i uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane nie jest dopuszczalne ze względu na odrębność trybów, w jakich następuje rozstrzyganie w tych sprawach. Zmiana bądź uchylenie decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych następuje w trybie nadzwyczajnym; celem jest tu bowiem wzruszenie decyzji mającej walor decyzji ostatecznej.

Należy ponadto wziąć pod uwagę, że skoro dopiero prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany bądź uchylenia decyzji przyznającej świadczenie upoważnia do stwierdzenia, że świadczenie pobrano nienależnie, to nie może ujść uwadze prawo strony do uruchomienia weryfikacji decyzji podjętej w pierwszej instancji i uzyskania tą drogą prawomocnego rozstrzygnięcia o rzeczywiście przysługujących jej uprawnieniach. Stosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może prowadzić do ograniczenia prawa strony do rozpatrzenia jej sprawy przez dwie instancje (art. 78 Konstytucji RP). Tak więc i w tym sensie zastosowanie przez organy administracji publicznej obu instancji art. 32 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych było nieprawidłowe, gdyż prowadziło do obejścia przepisów gwarantujących stronie realną kontrolę instancyjną decyzji orzekającej o przysługujących jej świadczeniach rodzinnych.

Dodatkowo należy zauważyć, że przyjęte w art. 61 § 1 k.p.a. rozwiązanie, zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu, nie oznacza w tym zakresie dowolności organu administracji publicznej. Przepis ten musi być bowiem zawsze interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale także determinują treści stosunku materialno prawnego. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia decyzji z dnia 3 listopada 2010 r. przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, ale orzekał już nie tylko w tym przedmiocie, a jeszcze dodatkowo w przedmiocie uznania świadczenia za nienależne. Uzyskanie z kolei przez stronę informacji o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia stronie podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych. Skoro organ I instancji wszczął postępowanie w określonym przedmiocie, to wyłącznie w tym przedmiocie winien podjąć rozstrzygnięcie, a nie orzekać "ponad" przedmiot sprawy.

Ponownie rozstrzygając w sprawie organ I instancji powinien rozdzielić kwestię orzekania w przedmiocie zmiany/uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia od kwestii orzekania o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane, uwzględniając konieczność uzyskania waloru ostateczności decyzji wydanej w pierwszej ze wskazanych kwestii.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O wykonalności orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a.