II SA/Kr 531/13

Uzasadnienie

Prezydent Miasta Krakowa w dniu 15 listopada 2010 r. wydał decyzję nr 7/736/10 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa połączenia drogowego pomiędzy ul. Conrada a ul. Chełmońskiego (z małym rondem) i rozbudowa ul. Sosnowieckiej w Krakowie wraz z infrastrukturą techniczną", obejmującą między innymi działkę nr [...] jedn. ewid. Krowodrza Kraków o pow. 0,0024 ha.

Następnie Starosta Krakowski decyzją z dnia 27 września 2012 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość przejętą na rzecz Gminy Kraków.

W związku z powyższym Starosta Krakowski postanowieniem z dnia 27 września 2012 r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 264 § 1 i § 2 kpa, zobowiązał Gminę Miejską Kraków do zwrotu kwoty 159,90 zł stanowiącej koszty poniesione w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 27 września 2012 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Gminy Miejskiej Kraków decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 listopada 2010 r.

W uzasadnieniu postanowienia Starosta wskazał, że zgodnie art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.) do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, zaś stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Starosta podał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na wykonanie operatów szacunkowych ustalających wartość przejętych nieruchomości, wybrano rzeczoznawcę majątkowego, który za wykonanie operatu otrzymał wynagrodzenie w wysokości 159,90 zł. Dlatego, w ocenie Starosty, przepis art. 264 § 1 kpa dawał podstawę do obciążenia Gminy Miejskiej Kraków kosztami operatu.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Gmina Kraków, która uznała. że obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - spoczywa na organie prowadzącym postępowanie.

Wojewoda postanowieniem z dnia 21 lutego 2013 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu Wojewoda przedstawił przebieg postępowania poprzedzający wydanie zaskarżonego postanowienia i podkreślił, że dla potrzeb postępowań odszkodowawczych związanych z przedmiotową inwestycją drogową Starosta zawarł umowę z rzeczoznawcą majątkowym, któremu zostało wypłacone wynagrodzenie w wysokości 159,90 zł. Wojewoda powołał się na przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i uznał, że beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie tej ustawy są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a więc logicznym rozwiązaniem wydaje się właśnie takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych. Dla poparcia tej tezy Wojewoda przytoczył treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2011 r. sygn. akt l OSK 1246/10, w którym orzeczono, że art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego (Dz. U. nr 267, póz. 2251 ze zm.) stanowi materialnoprawną normę zobowiązującą gminy do pokrywania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi gminne realizowane na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co stanowi konsekwencję obciążenia tymi kosztami tego z podmiotów, który odnosi korzyść z nabycia nieruchomości. Zatem w ocenie Wojewody postanowienie Starosty K. było prawidłowe.

Skargę na postanowienie Wojewody wniosła Gmina Miejska Kraków, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;

2) art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego;

3) art. 263 i art. 264 § 1 kpa.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Starosty Krakowskiego oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie jednak organ podniósł, że nie można odmówić racji przedstawionej w skardze argumentacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. * Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę.

Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu l instancji.

Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości, które podczas realizacji inwestycji drogowej stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. To odesłanie prowadzi do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zasadność uzyskania takiej opinii potwierdza też treść art. 84 § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W takiej sytuacji koniecznym jest ustalenie podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów sporządzenia operatu szacunkowego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego.

Art. 262 § 1 kpa stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony lub też zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Art. 263 § 1 kpa do kosztów postępowania zalicza m.in. należności świadków i biegłych, zaś § 2 tego artykułu pozwala organowi administracji publicznej zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy.

Zatem z treści art. 262 § 1 kpa wynika, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, iż są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. To z kolei prowadzi do sformułowania zasady, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, że dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Wyjaśnić trzeba, że zakres czynności, które powinien podjąć organ administracji w ramach ustawowych obowiązków, określają art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Skoro zasada prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym wkłada ciężar dowodu na organ administracji publicznej, to kosztami postępowania można obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne, (zob. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II). Zatem koszty postępowania poniesione w interesie strony będą związane z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, gdy np. strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłego, ponowienia ekspertyzy lub oględzin, przesłuchania dodatkowych świadków pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880).

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, stwierdzić należy, że koszt opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, sporządzonej w celu ustalenia wartości nieruchomości przejętej na rzecz Gminy Miejskiej Kraków, nie jest kosztem postępowania poniesionym w interesie strony w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 kpa ani też nie został poniesiony na żądanie strony. Natomiast obowiązek poniesienia tych kosztów spoczywał na organie prowadzącym postępowanie, co wynikało z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz odpowiednio stosowanego art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w powiązaniu z art. 84 § 1 i art. 7 kpa. Zatem był to koszt wynikający z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 kpa. Podkreślić trzeba, że okoliczność, iż postępowanie w sprawie lokalizacji drogi publicznej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych prowadzone jest na wniosek strony składającej wniosek, nie świadczy o tym, że koszty postępowania, które nie wynikły z winy strony, powinny obciążać którąkolwiek ze stron postępowania. Skoro bowiem wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, a podstawę do ustalenia wysokości tego odszkodowania stanowią art. 12 ust. 4a, 4b, 4f i ust. 5 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., to sporządzenie operatu stanowi ustawowy obowiązek organu prowadzącego to postępowanie. Odstępstwo od powołanych regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego byłoby dopuszczalne jedynie w sytuacji szczególnej regulacji wyłączającej postanowienia art. 262 § 1 kpa, a regulacja taka nie istnieje w odniesieniu do kosztów postępowania w sprawach ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie stanowi jej zwłaszcza powoływany przez organy art. 22 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że "koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Regulacja ta znajduje się w rozdziale trzecim ustawy zatytułowanym: "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Z przepisu tego wynika, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi to koszty stanowiące ekwiwalent za nieruchomość przeznaczaną pod drogi, a obejmują nie tylko wypłacane odszkodowanie lecz również cenę wykupu nieruchomości. Jednakże w zakresie tego ekwiwalentu nie mieszczą się koszty związane ze sposobem jego ustalenia. Regulacja art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma bowiem charakter regulacji materialnoprawnej związanej z realizacją zadań publicznoprawnych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a nie regulacji dotyczącej rozkładu kosztów postępowania administracyjnego. Nie może być tym samym potraktowana jako przepis szczególny w stosunku do zasad określonych w kpa. Warto wskazać też, że ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. nr 267, poz. 2251 ze zm.) stanowi w art. 1, iż reguluje ogólne zasady finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą. W pojęciu "budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą" nie mieści się prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Postępowanie administracyjne w tego rodzaju sprawach poprzedza działania, o których mowa w przytoczonym przepisie, a więc nie może być ujmowane w ich ramach.

Sąd uznał, że przyjęcie przez organy obu instancji, że Gmina Miejska Kraków jako strona postępowania administracyjnego jest zobowiązana do poniesienia kosztów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych obejmujących koszty sporządzenia operatu szacunkowego jest wynikiem błędnej wykładni art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało obciążeniem kosztami postępowania administracyjnego strony bez wyraźnego umocowania ustawowego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy będą zobowiązane do zastosowania się do wykładni przepisów prawa przedstawionej powyżej.

Wobec powyższego orzeczono jak w punkcie l sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 ppsa. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane w .całości na podstawie art. 152 ppsa.

W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz strony skarżącej od organu, który podjął zaskarżone postanowienie kwotę 340 zł, na która złożyła się równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (240 zł).