II SA/Op 212/13

Uzasadnienie

Rada Gminy Łubniany 4 grudnia 2012 r. podjęła uchwałę Nr XXIII/163/12 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łubniany na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391, ze zm) - zwanej dalej ustawą o utrzymaniu czystości (...). W § 1 uchwały Rada podała, że określa "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Łubniany", stanowiący Załącznik Nr 1 do uchwały. W § 2 wykonanie uchwały powierzyła Wójtowi Gminy Łubniany, zaś w § 3 wskazała, że uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. W Regulaminie w rozdziale 1 zawarła "Postanowienia ogólne."; w rozdziale 2. "Wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości."; w rozdziale 3. "Rodzaje i minimalna pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych. Warunki rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym." Natomiast w ostatnim rozdziale 8 uchwały uregulowała "Obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzania."

Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, ze zm.) -zwanej dalej u.s.g. i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) złożył skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy Łubniany, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności - z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu podał, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości (...), który stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi i określa precyzyjnie zakres spraw, które mogą zostać unormowane w uchwale rady gminy. Podkreślił, że przepis ten nie przyznaje organowi stanowiącemu gminy kompetencji do uchwalania aktów prawa miejscowego, obejmujących zagadnienia inne niż w nim wymienione, czy też stanowienia regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. W odniesieniu do tego Wojewoda wskazał, że Rada Gminy Łubniany wykonała powyższą delegację w sposób nieprawidłowy, gdyż w przyjętym kwestionowaną uchwałą Regulaminie nie uregulowała zasad selektywnego zbierania chemikaliów, do czego była zobligowana na mocy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości (...). Stwierdził, że wprawdzie w § 3 ust. 2 pkt 1 tiret szósty załącznika do przedmiotowej uchwały jest mowa o odpadach niebezpiecznych, jednakże nie wszystkie chemikalia mogą być zakwalifikowane jako odpady niebezpieczne, gdyż nie wszystkie odpowiadają ich definicji zawartej w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. nr 185, poz. 1243, ze zm. - zwaną dalej ustawą o odpadach). Wojewoda podał, że sformułowana w tym przepisie definicja uznaje za odpady niebezpieczne odpady wykazujące co najmniej jedną spośród właściwości niebezpiecznych określonych w załączniku nr 3 do ustawy. Powołując się na Słownik języka polskiego (pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1998 r., s. 239), wskazał, że przez "chemikalia" należy rozumieć "preparaty, odczynniki i inne substancje chemiczne, stosowane w laboratoriach i w przemyśle". Jest to zatem bardzo szeroka kategoria substancji i nie wszystkie wykazują właściwości wymagane do zaliczenia ich do kategorii odpadów niebezpiecznych. W ocenie Wojewody, brak określenia zasad dotyczących wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania powstających w gospodarstwach domowych chemikaliów stanowi istotne naruszenie art. 4 ust. pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości (...), które powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.

Wojewoda wskazał, że w § 2 Regulaminu Rada zamieściła katalog definicji, w którym powtarza definicje ustawowe, tworzy nowe definicje albo w nieprawidłowy sposób odsyła do definicji ustawowych. Zdaniem skarżącego, zakaz powtarzania w aktach wykonawczych definicji ustawowych wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy może formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując wyłącznie kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Tymczasem delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 1-2 ustawy o utrzymaniu czystości (...) nie upoważniła Rady Gminy Łubniany do formułowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku, definicji pojęć już uregulowanych ustawowo. Poza tym Rada Gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908).

Wobec tego zarzucił Radzie Gminy w Łubnianach powtórzenie w § 2 pkt 19 Regulaminu definicji ustawowej nieczystości ciekłych zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości (...).

Ponadto za wykraczające poza delegację z art. 4 ust. 2 ustawy

o utrzymaniu czystości (...)Wojewoda uznał ustalenie przez Radę Gminy Łubniany w kwestionowanym Regulaminie:

- w § 2 pkt 13 definicji odpadów komunalnych wielkogabarytowych. Wskazał, że pojęciem zdefiniowanym w tym przepisie posługuje się ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy o utrzymaniu czystości (...), mimo że nie wprowadza definicji tego pojęcia do tej ustawy. Zdaniem Wojewody, ten fakt jednak nie uprawnia Rady do wprowadzenia definicji wskazanego powyżej pojęcia w Regulaminie. Zauważył, że w wydanym na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. nr 112, poz. 1206) sklasyfikowano odpady wielkogabarytowe jako rodzaj odpadów komunalnych łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie.

- w § 2 pkt 16 definicji odpadów budowlanych i rozbiórkowych, nakazującej pod tym pojęciem rozumieć frakcje odpadów pochodzących z remontów, budów i demontażu obiektów budowlanych. Wojewoda podał, że wprawdzie pojęciem tym posługuje się ustawodawca również w art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy o utrzymaniu czystości (...), jednak i w tym przypadku ustawa ta nie zawiera definicji tego pojęcia, lecz - jak już wyżej stwierdzono - okoliczność ta nie upoważnia Rady do jej ustalenia w Regulaminie.

Wojewoda odnotował, że w poniższych postanowieniach Regulaminu Rada, wskazując gdzie znajdują się właściwe definicje, posługuje się terminami prawnymi, których nie można uznać za odpowiadające wyrazom definiowanym, co oznacza modyfikacje regulacji ustawowych, zwłaszcza że akt prawa miejscowego nie może powtarzać bądź modyfikować norm o charakterze powszechnie obowiązującym. I tak Rada Gminy Łubniany:

- w § 2 pkt 5 uchwały, definiując właściciela nieruchomości wskazała, że jest to właściciel zgodnie z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości (...). Tymczasem wskazana ustawa nie zawiera definicji właściciela, bowiem w art. 2 ust. 1 pkt 4 zawiera definicję właściciela nieruchomości;

- w § 2 pkt 10 uchwały, definiując odpady opakowaniowe, stwierdziła, że są to odpady zgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (Dz. U. nr 63, poz. 638, ze zm.), natomiast w tej ustawie nie zamieszczono definicji odpadów, ponieważ w art. 3 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy zdefiniowano odpady opakowaniowe, którymi są wszystkie opakowania, w tym opakowania wielokrotnego użytku wycofane z ponownego użycia, stanowiące odpady w rozumieniu przepisów o odpadach, z wyjątkiem odpadów powstających w procesie produkcji opakowań. Stąd dokonane odesłanie jest nieprawidłowe, gdyż nie odsyła do definicji odpadów opakowaniowych zawartej w tej ustawie, lecz do definicji odpadów, której w tej ustawie nie ma;

- w § 2 pkt 14 uchwały zawarto definicję odpadów ulegających biodegradacji, zgodnie z którą są to odpady w myśl ustawy o odpadach, podczas gdy w art. 3 ust. 3 pkt 7 ustawy o odpadach ulegające biodegradacji odpady zdefiniowano jako odpady, które ulegają rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów. Natomiast Regulamin w tym przepisie odsyła do definicji odpadów, która znajduje się w art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach i stanowi, że odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany;

- w § 2 pkt 15 uchwały zawarto definicję odpadów zielonych, i tym razem, odsyłając do ustawy o odpadach, jednakże definicja odpadów zielonych znajduje się w art. 3 ust. 3 pkt 8b tej ustawy o odpadach i zgodnie z tą definicją są to odpady stanowiące części roślin, odpady komunalne pochodzące z pielęgnacji terenów zieleni oraz targowisk, z wyjątkiem odpadów pochodzących z czyszczenia ulic i placów;

- w § 2 pkt 17 uchwały określono definicję odpadów niebezpiecznych, nakazując przez nie rozumieć odpady w myśl ustawy o odpadach w odniesieniu do frakcji składającej się na odpady komunalne, gdy w tej ustawie w art. 3 ust. 2 zdefiniowano jako odpady:

1) należące do kategorii lub rodzajów odpadów określonych na liście A załącznika nr 2 do ustawy oraz posiadające co najmniej jedną z właściwości wymienionych w załączniku nr 4 do ustawy lub

2) należące do kategorii lub rodzajów odpadów określonych na liście B załącznika nr 2 do ustawy i zawierające którykolwiek ze składników wymienionych w załączniku nr 3 do ustawy oraz posiadające co najmniej jedną z właściwości wymienionych w załączniku nr 4 do ustawy;

- w § 2 pkt 18 uchwały zawarto definicję zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, według której są to odpady po myśli ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. z 2005 r. nr 180, poz. 1495, ze zm.), w sytuacji, gdy w tej ustawie nie ma definicji tych odpadów. Natomiast zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 17 ww. ustawy definicja zużytego sprzętu nakazuje rozumieć przez to sprzęt stanowiący odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Zdaniem Wojewody, tak skonstruowana definicja jest nieprzydatna, bowiem odsyła do powszechnie obowiązujących przepisów ustawowych, i to w sposób nieprawidłowy, bo w pierwszej wskazanej ustawie nie ma takiej definicji;

- w § 2 pkt 20 uchwały zawarto definicję zbiorników bezodpływowych, zgodnie z którą są to zbiorniki w myśl przepisów ustawy o utrzymaniu czystości (...), zaś ustawa ta nie zawiera definicji zbiorników, a definicję zbiorników bezodpływowych;

- w § 2 pkt 21 uchwały zamieszczono definicję zwierząt domowych, zgodnie z którą są to zwierzęta w myśl przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. nr 106, poz. 1002, ze zm.), lecz w tej ustawie nie ma definicji zwierząt, tylko definicja zwierząt domowych, dlatego i ta regulacja jest nieprawidłowa;

- w § 2 pkt 22 uchwały zamieszczono definicję zwierząt gospodarskich, zgodnie z którą są to zwierzęta w myśl przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. nr 133, poz. 921, ze zm.), podczas gdy ustawa ta nie zawiera definicji zwierząt, lecz definicję zwierząt gospodarskich.

Wojewoda wskazał, że w § 2 pkt 23 Regulaminu zdefiniowano przedsiębiorstwo wywozowe jako przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447, ze zm.), który uzyskał wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, bądź posiadającego wydane przez Wójta Gminy Łubniany zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Tymczasem ustawa o utrzymaniu czystości (...) nakłada wymóg uzyskania zezwolenia na prowadzenie określonej działalności tylko na przedsiębiorców (art. 7 ust. 1 ustawy), natomiast gminne jednostki organizacyjne prowadzące na obszarze własnej gminy działalność w tym zakresie, na zasadach określonych w ustawie, nie mają obowiązku uzyskania zezwoleń, o których mowa w ust. 1, ale muszą spełniać warunki wymagane przy udzielaniu takich zezwoleń (art. 7 ust. 5 ustawy). Zdaniem Wojewody, wobec tego wskazana definicja zawęża zakres podmiotów uprawnionych do prowadzenia opisanej w art. 7 ust. 1 ustawy o czystości (...) i tym samym modyfikuje regulacje ustawowe.

Poza tym, Wojewoda odnotował, że Rada w § 6 ust. 7 Regulaminu postanowiła, że uszkodzenia pojemnika spowodowane jego niewłaściwym użytkowaniem będą obciążać właściciela nieruchomości, jednakże regulacja ta przekracza dyspozycję ustawową wynikającą z art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości (...), ponieważ obowiązek właściciela nieruchomości do wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym statuuje art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, dlatego Rada Gminy w Łubnianach również i w tym przypadku wykroczyła poza delegację ustawową. Ponadto, zastosowane określenie "niewłaściwe użytkowanie" ma charakter ocenny i może powodować problemy przy określeniu obowiązków właściciela nieruchomości. Organ nadzoru dostrzegł również, że przedmiotową uchwałą Rada reguluje zasady odpowiedzialności cywilnej za uszkodzenia pojemników na odpady, zapominając, że jest to materia o charakterze cywilnoprawnym, która może zostać uregulowana szczegółowo w umowie łączącej strony stosunku cywilnoprawnego, a nie w akcie prawa miejscowego.

Wojewoda, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne odnotował, że Rada Gminy Łubniany w § 14 ust. 3 Regulaminu subdelegowała swoją kompetencję na Wójta Gminy Łubniany i takim działaniem istotnie naruszyła przepisy ustawy o utrzymaniu czystości (...), ponieważ przekazała swoje wyłączne kompetencje w zakresie wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania organowi wykonawczemu, tj. wójtowi.

W odpowiedzi na skargę Gmina Łubniany wniosła o jej oddalenie. Z ostrożności procesowej, w przypadku uznania za nieważne zapisów § 2 i § 14 ust. 3 Regulaminu, wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w tej części. W uzasadnieniu zrelacjonowała stan faktyczny sprawy i stwierdziła, iż nie zgadza się z tezą Wojewody, że nie wszystkie substancje uznane za chemikalia wskazują właściwości wymagane do zaliczenia ich do kategorii odpadów niebezpiecznych. Ustawodawca bowiem w przepisach szczegółowych posługuje się pojęciem "chemikalia" i wskazuje na normy zobowiązujące do zachowania szczególnej ostrożności przy obchodzeniu się z tymi substancjami, np. w § 8 ust. 1 pkt 7 i 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002 r. w sprawie szczegółowych wymogów, jakim powinien odpowiadać lokal apteki, a także w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 10 października 2007 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy wytwarzaniu i przerobie arsenu oraz jego związków. Gmina zaakcentowała, że ustawodawstwo polskie nie zna legalnej definicji "chemikaliów", a w skardze skarżący definiuje to pojęcie opierając się na Słowniku języka polskiego. Podkreśliła, że sformułowanie "odpady niebezpieczne" jest pojęciem znacznie szerszym niż "chemikalia". Postawiła tezę, iż nie każdy z odpadów niebezpiecznych stanowi substancję będącą chemikaliami, zaś chemikalia zawsze będą stanowiły odpady niebezpieczne. Wskazała, że selektywna zbiórka i odbiór odpadów ma na celu rozgraniczenie odpadów niebezpiecznych od innego rodzaju odpadów ze względu na ich zagrożenie dla środowiska, jak również życia i zdrowia ludzkiego oraz innych sposobów ich utylizacji, dlatego - w jej ocenie - regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łubniany określa zasady zbierania i odbierania odpadów niebezpiecznych, przez które należy również rozumieć chemikalia. Odnosząc się do zarzutów Wojewody, wskazujących na naruszenie postanowień rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" przez umieszczenie i wprowadzenie do uchwały definicji pojęć ustawowych podniosła, że zamieszczenie tych definicji zostało dokonane przez organ w dobrej wierze. Celem Rady Gminy było takie ukształtowanie treści Regulaminu, aby mieszkańcy nie mieli wątpliwości co do swoich praw i obowiązków i aby w jednym akcie unormowana była w miarę kompleksowo kwestia utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. W kwestii przekroczenia delegacji ustawowej w zakresie zapisów § 6 ust. 7 Regulaminu, odnoszących się do odpowiedzialności za uszkodzenia pojemnika spowodowane jego niewłaściwym użytkowaniem podała, iż jej zadaniem było precyzyjne określenie przedmiotu i podmiotu normy prawnej w taki sposób, aby nie dopuścić do rozbieżności interpretacyjnych. Nadto, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości(...), wskazane w nim obowiązki należą do zadań własnych gminy, stąd gminy posiadają szerokie kompetencje w zakresie nakładania na mieszkańców obowiązków związanych z utrzymaniem czystości i porządku w gminie i mogą one dotyczyć także urządzeń, jak np. pojemników na śmieci. Do tworzenia przepisów porządkowych upoważnienie dla rady gminy wynika także z art. 40 ust. 3 u.s.g., zaś "zaskarżona zasada statuująca odpowiedzialność za uszkodzenia pojemnika spowodowane jego niewłaściwym użytkowaniem jest normalną regułą odpowiedzialności odszkodowawczej wynikającą z art. 415 i następne kodeksu cywilnego". Na koniec, odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego subdelegacji kompetencji Rady Gminy Łubniany na Wójta w zakresie ustalenia obszarów podlegających deratyzacji, o którym mowa w § 14 ust. 3 Regulaminu, Gmina przyznała, że naruszyła w sposób istotny prawo i wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Nadto stosownie do treści art. 8 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. nr 124, poz. 607) wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób i przypadkach przewidzianych w konstytucji lub w ustawie. Z tym przepisem korespondują uregulowania zawarte w art. 147 § 1 P.p.s.a., poddające kognicji sądu administracyjnego uchwały i akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, ostatnio powołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013 r., poz. 594), dalej zwanej także u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., który przewiduje, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznacza ich nieważność (por. Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Wobec braku ustawowej definicji pojęcia "istotnych naruszeń prawa" w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przyjdzie przypomnieć, że zaskarżona uchwała Nr XXIII/163/12 Rady Gminy Łubniany z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łubniany podjęta została na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391), dalej zwanej także ustawą o utrzymaniu czystości (...). Przywołany przepis stanowi, że Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, (...) który przewiduje, że określa on szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

5) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

6) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

7) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Odnotować należy, że ustalony przez prawodawcę katalog spraw, które zgodnie z art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości (...) są objęte regulacją uchwały rady gminy w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku, musi być traktowany ściśle. Z brzmienia tego przepisu wynika, że jest to katalog zamknięty i wyznaczający tym samym zakres kompetencji Rady Gminy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się regulacje odnoszące się do wszystkich wymogów zawartych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości (...). Rada gminy nie może stanowić aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmować regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż tym samym wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akty prawa miejscowego oparte o delegację ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a odstąpienie od tej zasady stanowi istotne naruszenie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Badając treść zaskarżonej uchwały trzeba zgodzić się z Wojewodą, że Rada Gminy wyszła poza kompetencje przyznane jej na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości (...), wprowadzając w § 2 pkt 5, 10, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 20, 21, 22 i 23 przedmiotowego Regulaminu regulacje będące powtórzeniem lub modyfikacją legalnych definicji i norm, zawartych w aktach rangi ustawowej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez Gminę przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" stwierdzić należy, że zasady legislacyjne nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych. Wprawdzie organ nadzoru w skardze błędnie powołał przepisy tego rozporządzenia, jednak dokonując kontroli zaskarżonej uchwały słusznie przyjął niedopuszczalność dokonania w Regulaminie powtórzeń i modyfikacji norm zawartych w aktach rangi ustawowej. Zaakcentować trzeba, że wskazane przez Wojewodę naruszenia konstrukcji zaskarżonych postanowień Regulaminu należy powiązać z naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Stosownie bowiem do unormowanej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, materia uregulowana wydanym aktem normatywnym wynikać powinna z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Warto również podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP. Zauważyć raz jeszcze trzeba, że powtarzanie w regulaminie uchwalonym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach, czy też aktach wykonawczych, albo ich "dostosowywanie" w celu objaśnienia tychże postanowień ułatwiającego stosowanie regulaminu, jest niedopuszczalne. Regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Brak możliwości dokonywania powtórzeń w regulaminie definicji ustawowych jest ponadto uzasadniona okolicznością, że interpretacja takiego pojęcia w kontekście uchwały, w której go powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje prawdopodobieństwo, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę tego pojęcia. Nadto postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zatem nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim definicji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Z tych względów należało uznać za nieważne zaskarżone w skardze postanowienia § 2 Regulaminu.

Wobec tego przyjdzie w ślad za Wojewodą podnieść, że § 2 pkt 5 Regulaminu Rada wskazała, że właścicielem nieruchomości jest właściciel zgodnie z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości (...), podczas gdy ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera definicji właściciela, ale definicję właściciela nieruchomości. Także w § 2 pkt 9 Regulaminu Rada zawarła definicję odpadów komunalnych, mimo że definicję tego pojęcia zawiera ustawa z dnia 27 kwietnia

2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243, ze zm.), dalej zwanej także ustawą o odpadach.

Definiując w § 2 pkt 10 Regulaminu "odpady opakowaniowe" Rada stwierdziła, że są to odpady zgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych, natomiast w tej ustawie nie zamieszczono definicji odpadów. W art. 3 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy zdefiniowano odpady opakowaniowe, którymi są wszystkie opakowania, w tym opakowania wielokrotnego użytku wycofane z ponownego użycia, stanowiące odpady w rozumieniu przepisów o odpadach, z wyjątkiem odpadów powstających w procesie produkcji opakowań. Dlatego należało zgodzić się z Wojewodą, iż odesłanie w tym zakresie jest nieprawidłowe, gdyż nie odsyła do definicji odpadów opakowaniowych zawartej w tej ustawie, a jedynie do definicji odpadów, której w niej nie ma.

Odnośnie definicji "odpadów wielkogabarytowych", zawartej w § 2 pkt 13 Regulaminu, należało mieć na względzie, że ustawa o utrzymaniu czystości (...) w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a posługuje się pojęciem odpadów wielkogabarytowych, lecz nie wprowadza definicji tego pojęcia. Nie jest to jednak równoznaczne z możliwością wprowadzenia definicji wskazanego powyżej terminu w zaskarżonej uchwale. Regulamin utrzymania czystości i porządku jest podejmowany na podstawie przytoczonego wyżej art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości (...) i przepis ten wyznacza zakres kompetencji rady gminy. Nie można uznać, że mieści się w nim kompetencja do ustalania definicji wyrażeń ustawowych. Byłoby to bowiem równoznaczne z wkroczeniem w kompetencje ustawodawcy i określanie w regulaminie znaczenia pojęć użytych przez niego w ustawie. Ponadto należy mieć na uwadze, że w wydanym na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów sklasyfikowano odpady wielkogabarytowe jako rodzaj odpadów komunalnych łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie.

Podobnie, zamieszczenie definicji "odpadów ulegających biodegradacji" w § 2 pkt 14 Regulaminu i definicji "odpady zielone" w § 2 pkt 15 Regulaminu, należało ocenić jako przekroczenie upoważnienia ustawowego, albowiem definicję pojęcia "odpadów ulegających biodegradacji" zawiera art. 3 ust. 3 pkt 7 ustawy o odpadach, a definicję "odpady zielone" uregulowano w art. 3 ust. 3 pkt 8b ustawy o odpadach. Definicja odpadów natomiast zawarta została w art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach.

Z kolei zastosowana przez Radę definicja pojęcia "odpadów niebezpiecznych" w § 2 pkt 17 Regulaminu, nakazująca przez nie rozumieć odpady w myśl ustawy o odpadach, w odniesieniu do frakcji składającej się na odpady komunalne stanowi wprowadzenie innej definicji, niż zawarta już w akcie rangi ustawowej, tj. w ustawie o odpadach, co powoduje, że definicja przyjęta przez Radę w sposób odmienny definiuje to pojęcie. W art. 3 ust. 2 ustawy o odpadach wskazano, że odpady niebezpieczne to odpady: 1) należące do kategorii lub rodzajów odpadów określonych na liście A załącznika nr 2 do ustawy oraz posiadające co najmniej jedną z właściwości wymienionych w załączniku nr 4 do ustawy; 2) należące do kategorii lub rodzajów odpadów określonych na liście B załącznika nr 2 do ustawy i zawierające którykolwiek ze składników wymienionych w załączniku nr 3 do ustawy oraz posiadające co najmniej jedną z właściwości wymienionych w załączniku nr 4 do ustawy.

Słusznie także zauważył Wojewoda, że w § 2 pkt 18 uchwały zamieszczono definicję zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego w myśl ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym w sytuacji, gdy nie ma w niej definicji tych odpadów. Natomiast zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 17 ww. ustawy definicja zużytego sprzętu, nakazuje rozumieć przez to sprzęt stanowiący odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach.

Trzeba również zauważyć, że zawarte w § 2 pkt 19 Regulaminu pojęcie prawne "nieczystości ciekłych" stanowi powtórzenie definicji z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości (...).

Z kolei w § 2 pkt 20 Regulaminu zawarto definicję zbiorników bezodpływowych, zgodnie z którą są to zbiorniki w myśl przepisów ustawy o utrzymaniu czystości (...), która nie zawiera definicji zbiorników, a definicję zbiorników bezodpływowych.

Również w § 2 pkt 21 Regulaminu umieszczono definicję zwierząt domowych, zgodnie z którą są to zwierzęta w myśl przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, gdy w tej ustawie nie ma definicji zwierząt, tylko zwierząt domowych.

Podobnie w § 2 pkt 22 Regulaminu zamieszczono definicję zwierząt gospodarskich, zgodnie z którą są to zwierzęta w myśl przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, gdy ustawa ta nie zawiera jednak definicji zwierząt, ale definicję zwierząt gospodarskich.

Podzielić należy także stanowisko Wojewody, że pojęcie "przedsiębiorstw wywozowych", zawarte w § 12 pkt 23 Regulaminu, wprowadzone zostało do niego bez upoważnienia ustawowego. Nie ma bowiem podstaw prawnych, aby Rada formułowała definicje pojęć na potrzeby uchwalanego Regulaminu. Poza tym uchwała definiuje to pojęcie jako przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, który uzyskał wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, bądź posiadającego wydane przez Wójta Gminy Łubniany zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Należy jednak mieć na uwadze, że ustawa o utrzymaniu czystości (...) nakłada wymóg uzyskania zezwolenia na prowadzenie określonej działalności tylko na przedsiębiorców, albowiem gminne jednostki organizacyjne prowadzące na obszarze własnej gminy działalność w tym zakresie, na zasadach określonych w ustawie, nie mają obowiązku uzyskania zezwoleń, o których mowa w ust. 1, ale muszą spełniać warunki wymagane przy udzielaniu takich zezwoleń. Oznacza to, że działalność, w zakresie określonym w art. 7 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości (...), może być prowadzona przez przedsiębiorców na podstawie zezwolenia oraz bez zezwolenia przez gminne jednostki organizacyjne. Definicja wprowadzona w zaskarżonej uchwale zawęża zatem zakres podmiotowy uprawnionych do prowadzenia opisanej w art. 7 ust. 1 ustawy działalności i tym samym może wprowadzać w błąd (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 697/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia. nsa.gov.pl).

Reasumując, powtórzenie definicji zawartych w przepisach rangi ustawowej i umieszczenie ich w opisanych powyżej postanowieniach Regulaminu, jak również dokonanie w nich modyfikacji ustawowych definicji, było niedopuszczalne i z powyżej omówionych względów stanowiło istotne naruszenie prawa, co skutkować winno stwierdzeniem ich nieważności. Podkreślić trzeba, że utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje jako istotne uchybienie powtarzanie zapisów ustawowych, a także ich modyfikację (por. m.in. wyroki WSA w Bydgoszczy: z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 93/10, Baza Orzeczeń LEX nr 599175; z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 611/08, Baza Orzeczeń LEX nr 509625 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 listopada 23011 r., sygn. akt II SA/Gd 618/11, udostępniony w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu przyjdzie nadmienić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż gdy to powtórzenie nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, udostępniony w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże, przyjmując nawet dopuszczalność powtórzeń na wskazanych powyżej warunkach, to kontrolowany Regulamin niewątpliwie ich nie spełnia. Wprawdzie w niektórych definicjach pojęć zawartych w § 2 Regulaminu Rada przytacza dosłownie definicje ustawowe, jednak nie przywołuje źródła tych definicji. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Rady, że powtórzenie w treści uchwały definicji ustawowych było uzasadnione realizacją zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów samorządu terytorialnego oraz koniecznością wyjaśnienia adresatom uchwały zakresu obowiązywania tego aktu, ich praw i obowiązków, skoro wyjaśnienie to nie zawierało źródła regulacji. Treść zaskarżonych postanowień § 2 zaskarżonej uchwały w związku z powyższym ma w istocie charakter normotwórczy, a więc przekracza delegację ustawową określoną w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości (...).

Poza tym, dokonując kontroli zaskarżonego aktu dostrzec trzeba, że umknęło uwadze Wojewody w § 4 ust. 1 pkt 2 Regulaminu doszło do przekroczenia delegacji ustawowej, poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do "podjęcia działań mających na celu likwidację lub co najmniej ograniczenie śliskości chodnika; środki użyte do tych celów należy usunąć z chodnika po ustaniu przyczyn ich zastosowania". Należy zatem wyjaśnić, że ustawodawca uregulował kwestię utrzymywania czystości chodników położonych wzdłuż nieruchomości w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości (...), obligując właścicieli tychże nieruchomości do "uprzątnięcia" z nich błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. Brak jest w związku z tym podstawy, w ramach delegacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy o utrzymaniu czystości (...), do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku podejmowania dodatkowych działań mających na celu usunięcie lub ograniczenie śliskości chodnika, jak to uczyniono w § 4 ust. 1 pkt 2 Regulaminu.

Sąd zauważa także, że uzależnienie w § 5 ust. 2 Regulaminu możliwości napraw pojazdów od braku uciążliwości dla otoczenia i zanieczyszczenia środowiska, po pierwsze wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego, a po drugie wprowadza warunek dotyczący niezanieczyszczenia środowiska został określony zbyt ogólnie.

Wskazać też przyjdzie, że zapis § 6 ust. 4 Regulaminu sformułowany został przez Radę w sposób nieuprawniony, gdyż używa w nim pojęcia rodziny, którym nie posługuje się ustawa o utrzymaniu czystości (...). Poza tym trzeba wskazać, że rodzinę tworzą małżonkowie i ich dzieci, stąd użyte sformułowanie "jednoosobowa, dwuosobowa, rodzina" w postanowieniach Regulaminu są błędne. Ponadto w art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości (...) ustawodawca, określając rodzaj i minimalną pojemność pojemników, odnosi się do liczby osób korzystających z tych pojemników, a nie rodziny.

Unormowaniem przekraczającym ustawową delegację jest także zawarty w § 6 ust. 8 Regulaminu obowiązek właścicieli nieruchomości do okresowego mycia i dezynfekcji pojemników na odpady komunalne i biodegradowlane, z częstotliwością co najmniej raz na pół roku. Ustawa o utrzymaniu czystości (...), wprowadzając w art. 5 ust. 1 pkt 1 obowiązek utrzymywania pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, nie określiła w nim obowiązku częstotliwości ich mycia ani dezynfekcji, jak też nie upoważniła do tego rady gminy, zatem brak jest podstaw do zamieszczenia takiej regulacji w postanowieniach przedmiotowego Regulaminu.

Podobnie ocenić należało umieszczony w § 6 ust. 6 Regulaminu zapis, że uszkodzenia pojemnika spowodowane jego niewłaściwym użytkowaniem będą obciążać właściciela nieruchomości. We wskazanym art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości (...) brak jest upoważnienia do nałożenia na właściciela nieruchomości takiej odpowiedzialności. Nie można również zgodzić się z zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę argumentacją Rady, że na mocy art. 40 ust. 3 u.s.g. organ ten może do Regulaminu wprowadzać przepisy porządkowe. Należy bowiem stwierdzić, że regulamin, który określa zasady utrzymania czystości i porządku, nie jest aktem prawa miejscowego, w którym można zamieszczać przepisy porządkowe, o których mowa w art. 40 ust. 3 u.s.g. (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 29/08, udostępniony w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie zaaprobować należy twierdzenia Wojewody, że zastosowane określenie "niewłaściwe użytkowanie" ma charakter ocenny i może powodować problemy przy egzekwowaniu obowiązków od właściciela nieruchomości. Dostrzec też trzeba za organem nadzoru, że zapis ten odnosi się do odpowiedzialności cywilnej, która nie może być statuowana w regulaminie będącym aktem prawa miejscowego.

Przyjdzie także odnotować, że w § 12 ust. 3 pkt 1 i 2 Regulaminu wbrew wyraźnemu sformułowaniu ustawy o utrzymaniu czystości (...), w którym jest mowa o osobach utrzymujących zwierzęta domowe (art. 4 ust. 2 pkt ), organ w nieuprawniony sposób nakłada określone obowiązki jedynie na właścicieli psów, a nie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe. Ponadto Rada w pkt 2 ust. 3 § 12 Regulaminu nie sprecyzowała poza którym ogrodzeniem zabrania się zwalniania psów ze smyczy osobom utrzymującym zwierzęta domowe.

Wreszcie zgodzić trzeba się z Wojewodą, że rażąco naruszono prawo § 14 ust 3 Regulaminu delegujący na Wójta Gminy Łubniany kompetencje Rady. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości (...), to rada gminy ustala w drodze uchwały terminy przeprowadzania deratyzacji na terenie gminy. Ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości (...) upoważnił zatem wyłącznie radę gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Nie zezwolił natomiast na derogowanie tego obowiązku na inny podmiot, w tym również na organ stanowiący gminy. Delegowanie tego obowiązku na inny podmiot, w tym wójta, stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności (por. Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pod redakcją Pawła Chmielnickiego, LexisNexis, Wyd. 1, Warszawa 2007, str. 182).

Przyjdzie stwierdzić, że również zarzut Wojewody dotyczący nieuregulowania przez Radę Gminy Łubniany w przedmiotowym Regulaminie zasad selektywnego zbierania chemikaliów jest uzasadniony. W tej kwestii trzeba dostrzec, że ustawa z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897) usunęła z dotychczasowego brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy pojęcie "odpadów niebezpiecznych" i zastąpiła je sformułowaniem "przeterminowanych leków i chemikaliów". Okoliczność ta uszła uwadze Rady Gminy Łubniany, tymczasem zauważyć należy, iż nie wszystkie chemikalia mogą być zakwalifikowane jako odpady niebezpieczne, gdyż nie wszystkie odpowiadają definicji zawartej w art. 3 ust. 2 ustawy o odpadach. Zgodnie bowiem z załącznikiem rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r., w sprawie katalogu odpadów, do odpadów niebezpiecznych zaliczają się m.in. oznaczone pod pozycją 18 02 05* chemikalia, w tym odczynniki chemiczne, zawierające substancje niebezpieczne, oznaczone pod pozycją 16 05 07* zużyte nieorganiczne chemikalia zawierające substancje niebezpieczne (np. przeterminowane odczynniki chemiczne), oznaczone pod pozycja 16 05 08* zużyte organiczne chemikalia zawierające substancje niebezpieczne (np. przeterminowane odczynniki chemiczne). Do odpadów niebezpiecznych nie można natomiast zaliczyć m.in. oznaczonych pod pozycją 18 02 06 chemikaliów, w tym odczynników chemicznych, innych niż wymienione w 18 02 05, jak również oznaczonych pod pozycją 16 05 09 zużytych chemikaliów innych niż wymienionych w 16 05 06, 16 05 07, 16 05 08. Powyższy podział chemikaliów, dokonany ww. rozporządzeniem, na odpady i odpady sklasyfikowane jako niebezpieczne uzasadnia tezę Wojewody, iż w pojęciu odpadów niebezpiecznych nie mieszczą się wszystkie chemikalia. Stąd chybiona jest argumentacja Rady, iż wobec umieszczenia w § 3 ust. 2 pkt 1 tiret szósty Regulaminu sformułowania "odpady niebezpieczne" została w nim uregulowana kwestia selektywnego zbierania chemikaliów.

Ponadto mając na uwadze treść art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości (...) stwierdzić przyjdzie, że w przepisie tym poza obowiązkiem segregowania powstających w gospodarstwach domowych odpadów w postaci chemikaliów mowa jest również o selekcji przeterminowanych leków, które nie zostały poddane regulacji w Regulaminie. Wbrew ocenie Gminy, również przeterminowanych leków nie można zaliczyć do odpadów niebezpiecznych. W załączniku ww. rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów jedynie leki cytotoksyczne i cytostatyczne, wymienione w pozycji 20 01 31, zaliczane są do odpadów niebezpiecznych. Przeterminowane leki nie zostały zaliczone w ogóle do odpadów, a wskazane w cyt. rozporządzeniu odpady medyczne są to odpady powstające w związku z udzieleniem świadczeń zdrowotnych oraz prowadzeniem badań i doświadczeń naukowych w zakresie medycyny. Natomiast w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości (...), mowa jest o segregacji przeterminowanych leków powstających w gospodarstwie domowym. Powyższe dowodzi, że Rada nie uregulowała kwestii chemikaliów, jak i przeterminowanych leków, do czego wprost zobowiązuje ją art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości (...).

Reasumując powyższe, raz jeszcze powtórzyć należy, że wydawany na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości (...) regulamin stanowi prawo miejscowe i winien kompleksowo regulować zawartą w nim materię. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, iż rada gminy winna ująć w regulaminie uchwalonym na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości (...), wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie, a brak któregoś z wyszczególnionych w nim elementów skutkuje istotnym naruszeniem prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 531/07, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 845/2006, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykładnia gramatyczna art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości (...) wskazuje wyraźnie, że z jednej strony wyliczenie zamieszczone w tym przepisie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że w uchwale rady gminy (regulaminie) nie wolno zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4, z drugiej zaś strony w uchwale rady gminy (regulaminie) muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości (...). Rada gminy jest nie tylko uprawniona, lecz zobligowana do uregulowania kwestii wskazanych w tym przepisie. Brak uregulowania kwestii wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości (...), podobnie jak i przekroczenie upoważnienia, uznawany jest za istotne naruszenie prawa (vide: Kazimierz Bandarzewski, Paweł Chmielnicki, Bogusław Dziadkiewicz "Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" LexisNexis Warszawa 2007, str. 155 - 156, wyrok WSA w Opolu z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Op 445/06 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konkluzji należy stwierdzić, że zapisy zaskarżonej uchwały w przeważającej części zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa. Te z uregulowań, które nie zostały zakwestionowane, nie tworzą kompleksowej regulacji w ramach opisanej wyżej normy kompetencyjnej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt. 1 - 8 ustawy o czystości (...), co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte zostało na przepisie art. 152 P.p.s.a.

-----------------------

19