II SA/Wr 835/12

Uzasadnienie

Rada Miejska W. uchwałą Nr [...] z dnia 29 marca 2012 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic Ś.-K. w W..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. S.A. w N., powołując się na prawo własności wskazanych w skardze działek objętych postanowieniami zaskarżonej uchwały, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego podjętą uchwałą, wniosła o stwierdzenie nieważności w całości przyjętej przez Radę Miejską W. uchwały.

Spółka zarzuciła Radzie Miejskiej podjęcie uchwały z naruszeniem:

1) art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji i art. 140 w zw. z art. 233 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez naruszenie przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, uniemożliwiające korzystanie z niego, a przejawiające się w zbyt daleko posuniętym ograniczeniu jej uprawnienia nie wynikającym z obowiązujących przepisów prawa;

2) art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647, dalej w skrócie u.p.z.p.) poprzez niewykazanie, iż dokonana została analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic Ś. w W.;

3) art. 14 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak zgodności uchwały nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic Ś. - M.M. w W. z zapisami uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 28 listopada 2011 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W.;

4) art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 dalej R.M.I.) poprzez nienależyte sporządzenie załącznika w postaci prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego;

5) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 w zw. z art. 53 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej w skrócie u.o.o.ś.) w zw. z art. 17 pkt 2 u.p.z.p., poprzez brak uzyskania postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W., co stanowi rażące naruszenie procedury planistycznej;

6) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 w zw. z art. 53 u.o.o.ś. w zw. z art. 17 pkt 2 poprzez nieuwzględnienie uwagi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. w zakresie konieczności dokonania analizy rozwiązań alternatywnych ochrony obszaru NATURA 2000, na podstawie której wybrano rozwiązanie przyjęte w uchwale;

7) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 w zw. z art. 53 u.o.o.ś. w zw. z art. 17 pkt 2 w zw. z art. 25 ust. 1a u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie wniosku Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. o przedłużenie terminu na przedstawienie opinii, w wyniku czego stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i zgłoszone uwagi nie zostały uwzględnione w trakcie postępowania planistycznego;

8) art. 15 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 35 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w planie dotychczasowego przeznaczenia terenu objętego zmianą;

9) art. 36 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione pozbawienie spółki roszczenia odszkodowawczego;

10) art. 14 ust. 8 u.p.z.p. poprzez odwołanie się w treści planu do decyzji administracyjnych - § 7 ust. 7 uchwały, gdy tymczasem plan jako akt prawa miejscowego powoływać się może wyłącznie na inne akty prawa powszechnie obowiązującego;

11) art. 15 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt. 7 R.M.I. poprzez brak precyzyjnego określenia przeznaczenia terenów objętych uchwałą;

12) art. 15 ust. 2 pkt 10) u.p.z.p. oraz art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 60 ze zm., dalej w skrócie u.d.p.) poprzez przekroczenie upoważnienia do uregulowania w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Ponadto w skardze zgłoszony został wniosek o połączenie do łącznego rozpoznania w trybie art. 111 p.p.s.a. niniejszej spraw i sprawy prowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu pod sygn. akt II SA/Wr 545/12.

We wstępnej części uzasadnieniu skargi reprezentujący spółkę pełnomocnik podniósł, że według załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej W. pn. "Rysunek planu" należące do spółki działki ewidencyjne oznaczone zostały symbolami: "AG,ZP" ("AG" — zagospodarowanie związane z aktywnością gospodarczą obejmujące w szczególności: wielkopowierzchniowe obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży poniżej 2.000 m2, stacje paliw, parkingi, obiekty produkcyjne i magazynowe, hurtownie, składy, bazy, zbiorniki retencyjne wód opadowych i roztopowych, z wyłączeniem wszelkiego typu zakładów związanych z przetwarzaniem, składowaniem i innymi formami gospodarowania odpadami, "ZP" - tereny zieleni urządzonej, dla których dopuszczenia i ograniczenia określono w ustaleniach szczegółowych odnoszących się do terenu AG, ZP w § 15).

Zgodnie natomiast z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. obszar objęty postanowieniami planu leży w granicach wydzielenia J.3.5., dla którego studium stanowi: "Uwarunkowania rozwoju - Teren częściowo zdegradowany, a w części nieużytkowany. Kierunki zagospodarowania przestrzennego - Wymagane działania restrukturyzacyjne i rehabilitacyjne. Możliwość wprowadzenia funkcji usługowo-produkcyjnej. Na obszarze objętym planem studium dopuszcza się lokalizowanie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży poniżej 2.000 m2". Natomiast zgodnie z § 15 ust. 1 uchwały "Wymagający rekultywacji — z zastrzeżeniem § 7 ust. 6 uchwały - teren istniejącego składowiska kopalnianych odpadów poflotacyjnych przeznaczony do restrukturyzacji i rehabilitacji poprzez zagospodarowanie na cele związane z aktywnością gospodarczą lub/i zielenią urządzoną."

W dalszej części skargi pełnomocnik spółki szczegółowo przedstawił stanowisko jakie spółka prezentowała w toku prac planistycznych, wskazując, że na etapie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu spółka zgłosiła szereg uwag w zakresie zmiany przeznaczenia nieruchomości składających się z działek ewidencyjnych o nr [...], [...], [...] obręb [...] położonych w W. przy ul. Ś.-K.. Zgłoszone uwagi nie zostały uwzględnione. W uzasadnieniu niekorzystnego dla spółki stanowiska Rada wskazała, że teren, na którym położone są działki spółki ma podlegać stopniowej rekultywacji technicznej składowiska mułów poprzez rekultywację biologiczną albo poprzez aktywność gospodarczą, z wykluczeniem lokalizowania na obszarze objętym zmianami planistycznymi wszelkiego typu zakładów związanych z przetwarzaniem, składowaniem i innymi formami gospodarowania odpadami.

Autor skargi, powołując się na postanowienia Konstytucji RP oraz k.c., wskazał, że prawo własności podlega ograniczeniom, ale tylko w przypadkach przewidzianych w ustawach uzasadnionych interesem publicznym i wymaga szczególnego uzasadnienia i zachowania procedur przewidzianych prawem. Niedopuszczalnym jest naruszenie istoty prawa własności. W omawianej sytuacji, w ocenie spółki, zaskarżoną uchwałą Rada Miejska dokonała bardzo istotnego ograniczenia możliwości korzystania z jej nieruchomości poprzez wprowadzenie ograniczeń w zakresie prowadzenia działalności. Zdaniem reprezentującego spółkę pełnomocnika zaproponowane uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic Ś.-K. w W. miały na celu skorygowanie jego części strukturalnej, określającej podstawowe, przewidywane tendencje rozwoju poprzez wzięcie pod uwagę aktualnego, utrwalonego oraz planowanego zagospodarowania zgodnego z naturalnymi uwarunkowaniami objętego niniejszymi uwagami terenu z uwzględnieniem ekonomicznego waloru zainwestowania. W szczególności pełnomocnik spółki podniósł, że teren zlokalizowany w W. przy ul. Ś.- K. jest terenem pokopalnianym nie cechującym się znacznymi walorami estetycznymi, czy też środowiskowymi. Dlatego winien on zostać przeznaczony pod działalność związaną z przemysłem, produkcją i gospodarowaniem odpadami. Takie przeznaczenie terenu jest korzystne z punktu widzenia interesów finansowych Gminy, gdyż mieszkańcy będą mogli znaleźć zatrudnienie w planowanej na tym terenie inwestycji. Ponadto zastrzegł, że wszelka działalność związana z gospodarowaniem odpadami jest ściśle reglamentowana szeregiem aktów prawa powszechnego określających wysokie standardy techniczne, które musi spełnić każda z instalacji dopuszczonych do użytkowania. Podlega ona kontroli przez organy administracji publicznej w trakcie korzystania z niej. Niemożliwym jest zatem funkcjonowanie instalacji zagrażającej zdrowiu i życiu ludzi w związku z emitowaniem nadmiernej ilości niedozwolonych i szkodliwych substancji.

Skarżąca strona wyjaśniła również, że zaproponowane uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszały polityki rozwoju przestrzennego Gminy przyjętej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W.. Przyjętym bowiem kierunkiem zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego projektowanym planem są "Wymagane działania restrukturyzacyjne i rehabilitacyjne. Możliwość wprowadzenia funkcji usługowo — produkcyjnej".

Uzasadniając drugi z zarzutów skargi jej autor wskazał, że podejmując w dniu 31 marca 2011 r. uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic Ś.-M. w W., zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Prezydent Miasta obowiązany był: 1) wykonać analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, 2) przygotować materiały geodezyjne do opracowania planu oraz 3) ustalić niezbędny zakres prac planistycznych". Według strony skarżącej uchwała nr [...] z dnia 31 marca 2011 r. nie zawiera uzasadnienia, iż spełniona została dyspozycja art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Nie wykazano w sprawie, że dokonana została analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic Ś.-K. w W.. Nie zostało również wykazane, że przed podjęciem przedmiotowej uchwały przygotowano materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustalono niezbędny zakres prac planistycznych.

Formując tego rodzaju zarzuty pełnomocnik spółki wskazał, że reprezentowanej przez niego spółce znana jest jedynie analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym miasta W., będąca załącznikiem nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 31 stycznia 2011 r., która została opracowana w innym trybie i na innej podstawie prawnej, mianowicie w oparciu o art. 31 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. W związku z powyższym według strony skarżącej niewątpliwym jest, że w sprawie, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zostały spełnione obowiązki o jakich mowa w art. 14 ust. 5 u.p.z.p.

W dalszej kolejności autor skargi argumentował, że na dzień podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu obowiązywało inne studium, niż w momencie uchwalania planu. Podkreślił, że nowe studium zostało uchwalone dnia 28 listopada 2011 r. na mocy uchwały nr [...] Rady Miejskiej W.. Oznacza to, że z innym studium dokonano badania zgodności na początku procedury planistycznej, a z innym studium dokonano badania zgodności na końcu procedury planistycznej tj. dnia 29 marca 2012 r. Powyższe powoduje brak tożsamości pomiędzy ustaleniami o braku naruszeń dokonanymi ze studium przy wstępie procedury planistycznej, z tymi dokonanymi na końcu procedury planistycznej.

Uzasadniając dalsze zarzuty skargi jej autor zwrócił uwagę na ustawowe wymogi dotyczące uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Są one dwojakiego rodzaju. Co do formy - uchwała zawiera część tekstową przesądzającą o zamiarze przystąpienia do sporządzania planu określonego w niej obszaru oraz stanowiący jej integralną część załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Granice obszaru planu miejscowego wyznaczają zasięg terytorialny obowiązywania prawa miejscowego i muszą być maksymalnie precyzyjne, tak aby nie powstały wątpliwości, czy dana nieruchomość podlega ustaleniom planu, czy nie. Ze względu na wagę społeczną uchwał o przystąpieniu oraz o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również ich skierowanie do powszechnego odbiorcy, pełnomocnik opowiedział się za obowiązkiem podania przebiegu granic nie tylko na załączniku graficznym do uchwały, ale również przez słowny opis ich przebiegu. W przeciwnym razie nie będzie możliwe ich ustalenie na podstawie załącznika graficznego do uchwały w sprawie planu opublikowanego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, z uwagi na skalę i jakość tej publikacji. Odnosząc powyższe uwagi do analizowanej sprawy zauważył, że uchwała o przystąpieniu nie zawierała słownego opisu przebiegu granic. Tym samym naruszony został art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p., co bezsprzecznie wpłynęło na przebieg procedury planistycznej.

Przedstawiając zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowości w przeprowadzeniu strategicznej oceny oddziaływania na środowisko miejscowego planu skarżąca spółka zwróciła uwagę na regulację wynikającą z art. 46 w zw. z art. 53 u.o.o.ś. w zw. z art. 17 pkt 2) u.p.z.p. Autor skargi zwrócił uwagę na to, iż przeprowadzając taką ocenę wymogiem jest przeprowadzenie uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (dalej: RDOŚ) i Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym (dalej PPIS). Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., czyli w formie postanowienia. Następnie, zgodnie z art. 54 u.o.o.ś. w zw. z art. 17 pkt 6 ppkt a) u.p.z.p. "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta występuje o przedłożenie opinii o projekcie planu zagospodarowania przestrzennego przez regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym". Zgodnie z art. 25 ust. 1 u.p.z.p. "termin na przedłożenie opinii nie może być krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Organ uzgadniający albo opiniujący może w uzasadnionych przypadkach wystąpić do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, o zmianę terminu, o którym mowa w ust. 1, wskazując termin nie dłuższy niż 30 dni na przedstawienie opinii albo dokonanie uzgodnienia". Odnosząc powyższe uwagi do analizowanej sprawy autor skargi wskazał, że RDOŚ na etapie uzgodnienia zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozach oddziaływania na środowisko, nie przedstawił swojego stanowiska w drodze postanowienia, a zwykłym pismem. Powyższe uchybienie nie zostało zakwestionowane przez Prezydenta Miasta. Po drugie, nie została uwzględniona uwaga RDOŚ odnośnie konieczności dokonania analizy rozwiązań alternatywnych ochrony obszaru NATURA 2000, która uzasadniła uwzględnienie rozwiązania przyjętego w planie. Po trzecie, pomimo wniosku PPIS o przedłużenie terminu na przedstawienie opinii, Prezydent Miasta nie uwzględnił powyższego wniosku, w wyniku czego stanowisko PPIS i zgłoszone uwagi nie zostały uwzględnione. Powołując te uchybienia autor skargi argumentował, że w pełni uzasadnionym jest wniosek, aby w drodze kontroli sądowoadministracyjnej umożliwić spółce kontrolę dokonanych uzgodnień i opinii. Treść powyższych uzgodnień i opinii wskazuje na znaczną dowolność, przy czym podkreślono, brak środków prawnych na dokonanie merytorycznej kontroli powyższych dokumentów w trakcie procedury planistycznej.

Przedstawiając uzasadnienie dla kolejnego z zarzutów skarżący podmiot zwrócił uwagę na to, że obligatoryjnym załącznikiem do projektu planu jest załącznik dotyczący skutków finansowych jego wejścia w życie. O powyższym stanowi art. 17 pkt 5 u.p.z.p. i § 11 R.M.I. Załącznik taki musi zawierać prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty planistyczne i odszkodowania na rzecz właścicieli i użytkowników wieczystych, których nieruchomości utraciły wartość w związku z wejściem w życie planu. Ponadto w jej skład wchodzi prognoza wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych. Skarżący zaznaczył, że załącznik taki nie jest częścią planu, lecz załącznikiem do projektu planu przedstawianego do uchwalenia zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem skarżącej strony, nieprzedłożenie załącznika w postaci określenia skutków finansowych wejścia w życie planu lub przedłożenie go w formie niepełnej oceniać można w kategorii naruszenia procedury sporządzenia planu, o których mowa w art. 28 ust 1 u.p.z.p. Wskazano przy tym, że w sporządzonej prognozie skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowywania przestrzennego stwierdzono, iż w projekcie planu nie występują postanowienia, które mogą skutkować koniecznością poniesienia kosztów realizacji odszkodowań wskazanych w art. 36 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p. Zdaniem spółki, powyższe założenie jest nieprawidłowe, ponieważ prognoza nie uwzględnia kosztów odszkodowania dla spółki, związanych z brakiem możliwości sprzedaży mułu węglowego zgromadzonego na składowisku na działce nr [...] obr. [...]. Uchwała nie zakłada bowiem, w jaki sposób spółka ma powyższy muł usunąć, ani też jak go ewentualnie wykorzystać. Wprowadzony zakaz eksploatowania i wywożenia uniemożliwia i wyklucza jego sprzedaż jakimkolwiek kontrahentom. Co więcej, spółka samodzielne nie będzie mogła wykorzystać przedmiotowego mułu węglowego z uwagi na wprowadzony zakaz aktywności gospodarczej polegającej na przetwarzaniu, składowaniu i innych form gospodarowania odpadami. Powyższych kosztów, związanych z brakiem możliwości wykorzystania nagromadzonego mułu węglowego, prognoza finansowa nie uwzględnia.

Skarżący podniósł dalej, że odwołanie się do decyzji administracyjnych w treści zaskarżonej uchwały należy uznać za nieprawidłowe, ponieważ plan jako akt prawa miejscowego powoływać się może wyłącznie na inne akty prawa powszechnego. Wynika to z charakteru decyzji administracyjnej, która w sposób wiążący określa prawa i obowiązki podmiotu w niej wymienionego w danym stanie faktycznym. Dla potwierdzenia przyjętego stanowiska powołane zostały wyroki WSA w Krakowie z dnia 23 marca 2007 r. sygn. II SA/Kr 1148/06, oraz WSA we Wrocławiu z dnia 14 maja 2009 r. sygn. II SA/Wr 668/08.

Ponadto w skardze zwrócono uwagę na wewnętrzną sprzeczność zaskarżonej uchwały wskazując, że § 15 ust. 1 uchwały, stanowi: "Wymagający rekultywacji — z zastrzeżeniem § 7 ust. 6 uchwały - teren istniejącego składowiska kopalnianych odpadów poflotacyjnych przeznaczony do restrukturyzacji i rehabilitacji poprzez zagospodarowanie na cele związane z aktywnością gospodarczą lub/i zielenią urządzoną". Z kolei § 7 ust. 6 uchwały postanowiono, że "Ustala się zakaz eksploatowania i wywożenia poza obręb nieruchomości mułów węglowych zgromadzonych na składowisku na działce nr [...] obr. [...]". W przekonaniu spółki, zestawienie powyższych uregulowań prowadzi do wniosku, iż osiągnięcie przeznaczenia określonego w § 15 ust. 1 uchwały nie jest możliwe, albowiem do jego realizacji koniecznym jest usunięcie znajdujących się na tym terenie hałd i osadowisk z mułem węglowym, gdy tymczasem § 7 ust. 6 uchwały zabrania wywozu mułu węglowego. W takim wypadku niemożliwym jest rekultywowanie terenu objętego zmianami planistycznymi bez możliwości usunięcia zalegających tam odpadów.

W dalszej części skargi wskazuje się, że uchwała przewiduje jedynie deponowanie na składowisku komunalnym odpadów mało niebezpiecznych (por. § 14 ust. 12 uchwały). Nie odnosi się natomiast do kwestii, gdzie deponowane mają być odpady niebezpieczne. Powyższy brak stanowi zagrożenie dla bytowania ludności. Skoro bowiem teren objęty uchwałą ma podlegać stopniowej rekultywacji, w związku z czym na terenach oznaczonych "AG, ZP" wprowadzono zakaz prowadzenia działalności gospodarczej związanej z wszelkiego typu zakładów związanych z przetwarzaniem, składowaniem i innymi formami gospodarowania odpadami, powstaje pytanie, gdzie przedmiotowe odpady niebezpieczne mają być składowane. Powyższy brak w postanowieniach uchwały powoduje w przekonaniu spółki, że jako akt prawa miejscowego jest ona niemożliwa do wprowadzenia w życie.

Przedstawiając zarzuty dotyczące posługiwania się przez plan pojęciami niedookreślonymi i nieprecyzyjnymi, takimi jak np.: "przestrzenie publiczne", "dopuszcza się tymczasowe nitkowanie" "użytkowanie nieruchomości jak w stanie istniejących" autor skargi wskazał, że niemożliwym jest przyznanie przedmiotowej uchwale cech trwałości i pewności.

Uzasadniając zarzut naruszenie art. 15 ust. 2 pkt. 1) u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 7 R.M.I. poprzez brak precyzyjnego określenia przeznaczenia terenów objętych uchwałą oraz brak precyzyjnego określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu spółka podniosła, że zaskarżona uchwała w § 4 ust. 2 stanowi: "W planie ustalono przeważające (podstawowe) przeznaczenie terenów wydzielanych liniami rozgraniczającymi. Wyznaczono tereny o jednym, przesądzonym przeznaczeniu podstawowym oraz tereny, które są przeznaczane pod dwie lub więcej funkcji (alternatywnie lub łącznie, wg ustaleń szczegółowych). Przeważające przeznaczenie terenu winno stać się w trakcie realizacji ustaleń planu dominującą formą wykorzystania terenu. Funkcje dopuszczalne oraz warunki ich dopuszczenia określają szczegółowe ustalenia tekstowe". W § 15 ust. 3 uchwały postanowiono: "Na terenach zieleni urządzonej (ZP) dopuszcza się realizowanie nasadzeń zieleni wysokiej, krzewów i zieleni niskiej, sytuowanie obiektów małej architektury i komunalnej infrastruktury technicznej, sytuowanie boisk albo innych sportowych lub/i rekreacyjnych obiektów terenowych lub kubaturowych, w szczególności szatni, obiektów socjalnych, obiektów gastronomicznych lub/i zadaszeń urządzeń terenowych". W zakresie natomiast pasów drogowych § 15 ust. 8 uchwały wskazuje, iż "Ustala się obsługę komunikacyjną terenu: od strony ul. K. (KDZ) — w miejscu wskazanym na rysunku planu oraz od południa, z terenu działki nr [...]." Zdaniem spółki analiza powyższych regulacji pozbawia ją możliwości zbadania, jakie jest właściwe przeznaczenie terenu, na którym znajdują się jej działki, a w związku z tym jaki rodzaj i czy w ogóle jakiś rodzaj działalności gospodarczej na powyższych terenach jest dopuszczalny. W tym miejscu wskazano również na wewnętrzną sprzeczność uchwały. Z jednak bowiem strony odwołuje się do treści decyzji administracyjnych, które w sposób konkretny i precyzyjny określają przeznaczenie i granice terenu ich obowiązywania, z drugiej natomiast strony uchwała dopuszcza możliwość alternatywnego wyboru sposobu zagospodarowania określonego terenu poprzez "(..) dopuszczenie realizacji innych terenowych urządzeń sportowych lub/i rekreacyjnych" (por. § 15 ust. 3 uchwały). Skoro plan odwołuje się do treści decyzji, a te do konkretnych działek, to niemożliwe jest dokonanie zmian granic czy przeznaczenia takich działek w planie.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 29 u.d.p. spółka argumentowała, że zgodnie z tym przepisem, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Tymczasem zaskarżona uchwała przekracza przyznane w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. upoważnienie w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, gdyż w planie została rozstrzygnięta kwestia obsługi komunikacyjnej, o czym wprost stanowi § 15 ust. 8 uchwały.

Dla uzasadnienia przedstawionego w tym miejscu stanowiska autor skargi powoła się na wyrok WSA z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 169/12.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. uznała ją za bezzasadną. W ocenie Rady, wbrew zarzutom skarżącego, uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony zgodnie z procedurą planistyczną i czyni zadość wymaganiom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pozostaje też w zgodzie z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. i przepisami innych ustaw. Autor odpowiedzi na skargę podkreślił okoliczność, iż zaskarżony plan ma szczególne znaczenie dla mieszkańców W.. Wolą społeczności lokalnej wyrażoną w referendum przeprowadzonym w 2010 r. było przeciwdziałanie sytuowaniu na terenie W. zakładów przeróbki odpadów prowadzonej na terenach nieodległych od zespołów istniejącej zabudowy mieszkaniowej.

Planem objęto w szczególności teren nieczynnego stawu osadowego kopalnianych odpadów poflotacyjnych (mułków). Wyjaśniono, że zagospodarowanie określone w planie - rekultywacja techniczna składowiska mułków - może być zgodnie z planem kontynuowana dwojako. Albo poprzez rekultywację biologiczną tego terenu albo cały teren określony w planie jako AG, ZP lub jego część może być wykorzystywany na cele inwestycyjne. W tym drugim przypadku plan dopuszcza sytuowanie w rejonie ul. K. obiektów usługowych, w tym wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, obiektów obsługi komunikacji samochodowej - w szczególności parkingów towarzyszących usługom lub np. zespołów garaży albo nieuciążliwych obiektów produkcyjnych, składowych i magazynowych. Wszystkie tego rodzaju kategorie użytkowania terenu określono jako "aktywności gospodarcze", przy czym wykluczono lokalizowanie na tym terenie wszelkiego typu zakładów związanych z przetwarzaniem, składowaniem i innymi formami gospodarowania odpadami. Istotnym ustaleniem planu jest warunek zachowania wartościowych zespołów zieleni wysokiej i ewentualne wprowadzenie nowych nasadzeń - zieleń w granicach planu pełni rolę izolacyjną osłaniając zabudowę mieszkaniową S. (leżącą na zachód od obszaru objętego planem) od oddziaływań koksowni "[...]" funkcjonującej na terenach na południowy - wschód od obszaru objętego planem.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa użytkowania wieczystego (w kontekście uchybienia art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji i art. 140 k.c. w zw. z art. 233 k.c. i w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji, Rada wyjaśniła, że teren oznaczony w planie symbolem AG, ZP to w stanie istniejącym należący do skarżącej spółki nieczynny staw osadowy odpadów poflotacyjnych, otoczony skarpami porośniętymi zielenią. Użytki w granicach tego terenu to w głównej mierze nieużytki (N), tereny przemysłowe (Ba) oraz grunty zadrzewione i zakrzewione (Lz). W I etapie prac planistycznych przeanalizowano stan istniejący i w raporcie 1 w rozdziale 3 stwierdzono: "Opracowywany obszar od północy, wschodu i południa otaczają wysokie skarpy, przy czym w naszej ocenie w treści mapy syt.-wys. niewłaściwie oznaczono kierunek skarpy przy wschodniej granicy obszaru opracowania - por zdjęcia nr 11 i 12. Osadnik i hałda były zrekultywowane - porośnięte zielenią niską i krzewami. Obecnie w środkowej części stawu prowadzona jest eksploatacja mułków (por. zdjęcia nr 21 i 22). Dlatego zrealizowany został wjazd na nieruchomość A. od strony ul. K. (drogi powiatowej nr [...]) - zgodnie z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę -jak na planszy nr 1.b, gdzie wjazd naszkicowano za zatwierdzonym projektem budowlanym. Drugi zjazd na teren nieruchomości spółki jest możliwy od południa, z działki nr [...], jak na planszy inwentaryzacji. Usytuowanie większych zespołów zieleni wysokiej przedstawiono na planszy nr 1.b "Inwentaryzacja urbanistyczna" na podstawie zdjęcia lotniczego".

W odniesieniu do drugiego z zarzutów skargi Rada wyjaśniła, że przeprowadzone w trakcie prac planistycznych analizy i studia oraz ustalenia obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. wykazały, że na terenie AG, ZP mogą być sytuowane zarówno funkcje związane z aktywnością gospodarczą (z wyłączeniem wszelkiego typu zakładów związanych z przetwarzaniem, składowaniem i innymi formami gospodarowania odpadami), jak zieleń urządzona. Dla tego obszaru tekst studium stanowi: "Uwarunkowania rozwoju - Teren częściowo zdegradowany, a w części nieużytkowany. Kierunki zagospodarowania przestrzennego - Wymagane działania restrukturyzacyjne i rehabilitacyjne. Możliwość wprowadzenia funkcji usługowo-produkcyjnej.", z dopuszczeniem lokalizowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży poniżej 2.000 m². Na należącej do dokumentacji studium planszy "Struktura funkcjonalno- przestrzenna miasta" omawiany obszar oznaczono jako "tereny zdegradowane podlegające rekultywacji'. Dlatego w § 15 ust. 1 planu znalazł się zapis: "Wymagający rekultywacji - z zastrzeżeniem § 7 ust. 6 uchwały - teren istniejącego składowiska kopalnianych odpadów poflotacyjnych przeznaczony do restrukturyzacji i rehabilitacji poprzez zagospodarowanie na cele związane z aktywnością gospodarczą lub/i zielenią urządzoną". Oznacza on, że wolą Rady Miasta jest aby teren AG, ZP został zrekultywowany i zagospodarowany jako teren aktywności gospodarczej i teren zielony. Z punktu widzenia interesów mieszkańców W. istotne jest, aby na tym terenie nie była prowadzona eksploatacja mułków i aby nie powstał tam zakład przeróbki odpadów.

Wobec powyższych wyjaśnień Rada przyjęła, że nie zachodzi naruszenie art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji. W szczególności zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 15 ust. 1-4 w zw. z § 5 ust. 2 pkt 1 uchwały skarżąca strona może na terenie swojej nieruchomości dokonać rekultywacji terenu pokopalnianego poprzez jej zagospodarowanie na cele związane z aktywnością gospodarczą i zielenią. Na terenie AG, ZP mogą być sytuowane w szczególności: "wielkopowierzchniowe obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży poniżej 2.000 m², stacje paliw, parkingi, obiekty produkcyjne i magazynowe, hurtownie, składy, bazy, zbiorniki retencyjne wód opadowych i roztopowych, z wyłączeniem wszelkiego typu zakładów związanych z przetwarzaniem, składowaniem i innymi formami gospodarowania odpadami".

W przekonaniu Rady, uchwalony plan nie narusza również art. 31 Konstytucji, gdyż możliwość korzystania z wolności ograniczana jest korzystaniem z wolności przez inne osoby, a takimi są mieszkańcy W. stanowiący wspólnotę samorządową. Byłoby naruszeniem porządku konstytucyjnego i prawno-publicznego, gdyby wspólnota mieszkańców W. nie mogła kształtować i prowadzić polityki przestrzennej na swoim terenie.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 14 ust. 5 u.p.z.p. na skutek niewykazania, że opracowano analizę zasadności przystąpienia do planu, Rada Miejska wyjaśniła, że skarżący błędnie odnosi się do terenów w rejonie ulicy M., zamiast terenów leżących w rejonie ulic Ś. –K. w W.. Dalej wyjaśniła, że przed przystąpieniem do sporządzania planu opracowano "Analizę zasadności przystąpienia do sporządzenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic Ś.- M. w W." - zgodnie z dyspozycją art. 14 ust. 5 u.p.z.p. O przeprowadzeniu tej analizy informuje uzasadnienie do uchwały Nr [...] RM W. z dnia 31 marca 2011 r. inicjującej prace planistyczne (w teczce dokumentów formalno-prawnych planu w części I, poz. 2) i uzasadnienie do skarżonej uchwały w pierwszym akapicie. Samą analizę w pełnym brzmieniu zamieszczono w teczce dokumentów formalno-prawnych planu w części I, poz. 1.

Odnosząc się do formułowanego na podstawie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zarzutu który miałby polegać na braku zgodności uchwały Rady Miejskiej W. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ul. Moniuszki w W. z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., Rada Miejska wskazała, że w treści skargi na stronie 2 w akapicie oznaczonym literą c jest mowa o "braku zgodności uchwały nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ul. M. w W. z zapisami uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 28 listopada 2011 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.". W ocenie Rady tak sformułowany zarzut jest zupełnie bezzasadny, bowiem po pierwsze - odnosi się do uchwały inicjującej prace nad innym planem, a po drugie - przywołuje uchwałę RM Nr [...] z dnia 28 listopada 2011 r., którą Rada uchwaliła zmianę Studium W. odnoszącą się do jeszcze innego obszaru - położonego w rejonie ul. M. w W.. Dla obszaru objętego skarżonym planem ustalenia studium nie były zmieniane w okresie pomiędzy rozpoczęciem i zakończeniem prac planistycznych. Studium W. zostało uchwalone w 1999 r., zmienione 2003 r. i w odniesieniu do zasad sytuowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych zmienione uchwałą Nr [...] z dnia 28 marca 2008 r. Przywołana w skardze uchwała o zmianie studium Nr [...] z dnia 28 listopada 2011 r. obejmowała jedynie niewielki obszar leżący w rejonie ul. Małopolskiej nie mający żadnego związku z planem rejonu ulic Ś..

Za nietrafny w ocenie Rady potraktowany został zarzut nienależytego sporządzenia załącznika skutków finansowych. Wyjaśniono w tym zakresie, że w trakcie opracowywania dokumentacji planistycznej rzeczoznawca majątkowy sporządził prognozę skutków finansowych uchwalenia planu zgodnie z wymogami art. 17 pkt 5 u.p.z.p. W teczce formalno-prawnej jest ona zamieszczona w części II, poz. 7. Z kolei zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. załącznikiem nr 2 do planu jest "Rozstrzygnięcie o sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej ustalonych w planie oraz zasadach ich finansowania". Zdaniem Rady skarżący myli "prognozę finansową" z "rozstrzygnięciem dotyczącym sposobów realizacji i zasad finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy". Dlatego zarzut jest całkowicie nieuzasadniony.

W ocenie Rady Miejskiej nie znalazł oparcia w stanie faktycznym i prawnym sprawy również zarzut dotyczący braku postanowienia RDOŚ, podobnie zresztą jak zarzut nieuwzględnienia uwagi pochodzącej od tego ostatniego organu. W skardze przywołano regulacje odnoszące się do obowiązku przeprowadzenia w trakcie procedury planistycznej strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (art. 46 u.o.o.ś.) oraz dotyczące uzgadniania z właściwymi organami zakresu i stopnia szczegółowości wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko (art. 53 u.o.o.ś.), której sposób procedowania jest określony w kolejnych artykułach tej ustawy. W wypadku planu rejonu ulic Ś. w W. Prezydent Miasta zawiadomił RDOŚ o otwarciu prac nad planem (pismem znak [...] z dnia 27 czerwca 2011 r., kopia w teczce dokumentów formalno-prawnych planu w części II, poz. 3), proponując w treści pisma zakres prognozy. W odpowiedzi otrzymał stanowisko RDOŚ z dnia 2 sierpnia 2011 r. (pismo znak [...] - kopia w teczce w części II, poz. 4). Z kolei zgodnie z dyspozycją art. 54 ust. 1 u.o.o.ś., gdzie jest mowa o opiniowaniu projektu planu, Prezydent W. skierował dokumentację projektu m.p.z.p. (projekt uchwały wraz z rysunkiem planu i dokumentację prognozy oddziaływania na środowisko) do zaopiniowania przez RDOŚ (pismo znak [...] z dnia 31 października 2011 r. - kopia w teczce w części II, poz. 8), otrzymując w odpowiedzi pozytywną opinię RDOŚ ([...]z dnia 29 listopada 2011 r. - kopia w teczce w części II, poz. 9). W pozytywnej opinii dotyczącej dokumentacji projektu planu RDOŚ zgłosił uwagę dotyczącą brzmienia rozdziału 6 prognozy oddziaływania na środowisko, będącej częścią dokumentacji m.p.z.p., postulując jego uzupełnienie "o propozycje rozwiązań opcjonalnych lub wyjaśnienie braku możliwości ich wskazania zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt 3 lit. b u.o.o.ś.". Uwagę RDOŚ uwzględniono, o czym mowa w "Wykazie opinii do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic Ś. w W." (w teczce dokumentów formalno-prawnych w części II, poz. 9) w wierszu oznaczonym jako 3 w kolumnie 7. Omówienie dokonanego uzupełnienia zawiera raport 2 z przebiegu prac w rozdziale 4.4 na str. 78, gdzie wyjaśniono: "RDOŚ zgłosił postulat uzupełnienia rozdziału 6 prognozy środowiskowej nie zgłaszając przy tym uwag do projektu planu. Zgodnie z tym zaleceniem - nie w pełni zgadzając się z interpretacją przywołanych przepisów przez RDOŚ - uzupełniono rozdział 6, korygując przy tym omyłkowo wskazany numer ustępu. Zakres uzupełnień wskazano na żółtym tle w treści prognozy zamieszczonej w rozdziale 3.2. niniejszego raportu". Ostatecznie drugi akapit rozdziału 6 prognozy uzyskał brzmienie: "W związku z przewidywanym brakiem znaczącego wpływu na walory przyrodnicze występujące na analizowanym obszarze oraz w jego sąsiedztwie - nie występuje potrzeba kompensacji przyrodniczej. Nie ma również uzasadnienia dla proponowania szczegółowo opisywanych rozwiązań alternatywnych, w szczególności w związku z tym, że obszar objęty planem jest prawie w całości przeznaczony pod zagospodarowanie związane z aktywnością gospodarczą lub/i zielenią urządzoną (§ 15 ust. 1 do 3 i § 5 ust. 2 pkt 1 i pkt 2), co już jest wskazaniem dopuszczanych alternatywnych form zagospodarowania."

W ocenie Rady bezzasadny okazało się również twierdzenie skarżącej co do nieuwzględnienia wniosku PPIS. Organ ten zaopiniował pozytywnie przedłożoną mu dokumentację m.p.z.p. pismem znak [...] z dnia 8 grudnia 2011 r. (w teczce formalno-prawnej - część II, poz. 9). W treści pisma PPIS znalazł się zapis dotyczący konieczności dokonywania ocen wpływu hałasu i emisji do powietrza atmosferycznego "w trakcie przewidzianego projektem planu użytkowania terenu nim objętego". Uwaga PPIS odnosi się do przyszłości, czyli do czasu, kiedy ustalenia planu będą realizowane. O wynikającym z przepisów powszechnie obowiązujących obowiązku prowadzenia monitoringu jest mowa w uzasadnieniu do skarżonej uchwały na str. 13 w ust. 5. Dla zagadnienia ochrony przed nadmiernym hałasem ma również znaczenie zapis w § 7 ust. 7 uchwały planistycznej.

Rada zwróciła przy tym uwagę na stwierdzenie PPIS przedstawione w jego piśmie na str. 2 w uzasadnieniu opinii: "Teren pokopalniany po jego rekultywacji winien być w przyszłości zagospodarowany w sposób jak najmniej inwazyjny dla otoczenia"

Odnosząc się do zarzutu polegającego na nieuwzględnieniu w planie dotychczasowego przeznaczenia terenu objętego zmianą, autor odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę na niezrozumiałość zarzutu sformułowanego na str. 2 skargi pod lit. h. Po pierwsze - o jaką "zmianę" chodzi? I po drugie - skąd skarżący powziął przypuszczenie jakoby w planie nie uwzględniono dotychczasowego przeznaczenia? W ocenie Rady, pojęcie "dotychczasowego przeznaczenia" można rozumieć trojako: albo jako sposób wykorzystywania terenu do czasu rozpoczęcia prac nad planem, albo jako przeznaczenie określone w dokumentach planistycznych obowiązujących przed rozpoczęciem prac planistycznych, albo jako przeznaczenie ustalone w jakichś decyzjach administracyjnych obowiązujących w momencie rozpoczęcia prac nad planem. W pierwszej fazie prac planistycznych rozpoznano z bardzo dużą dokładnością tzw. "stan istniejący". W raporcie 1 rozdział 2 to "Omówienie obowiązujących ustaleń planistycznych", rozdział 3 - "Informacje o stanie istniejącym", rozdział 4 - "Inwentaryzacja fotograficzna" i rozdział 5 - "Analiza zgłoszonych wniosków" i tu należy zwrócić uwagę, że spółka nie zgłosiła po ogłoszeniu o otwarciu prac planistycznych żadnych postulatów dotyczących sposobu wykorzystania swojej nieruchomości. Z kolei w rozdziale 6 "Analiza decyzji administracyjnych ..." na str. 42 raportu przeprowadzono analizę obowiązujących decyzji odnoszących się do nieruchomości spółki i w jej rezultacie w pełni uwzględniono jedyną wiążącą decyzję wydaną tej formie dotyczącą realizacji zjazdu z ul. K.. Również w samym planie są informacje odnoszące się do "dotychczasowego przeznaczenia": do zapisów studium (przeznaczenie wg dokumentów planistycznych) - np. w § 5 ust. 5 uchwały i do stanu istniejącego "na gruncie" - np. w § 15 ust. 1 uchwały.

Także za chybiony potraktowany został zarzut dotyczący nieuzasadnionego pozbawienia spółki roszczenia odszkodowawczego. W ocenie Rady, w przypadku nieruchomości skarżącej leżącej według planu na terenie AG, ZP nie zachodzi żadna z okoliczności, o których mowa w przepisie art. 36 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności skarżąca strona nie miała ani nie ma uprawnienia do eksploatowania mułków zgromadzonych w pokopalnianym stawie osadowym, ani nigdy nie uzyskał zgody na zrealizowanie na tym terenie zakładu przeróbki odpadów. Po uchwaleniu planu ma natomiast szereg możliwości zagospodarowania swojej nieruchomości, co szczegółowo omówiono w odpowiedzi na zarzut pierwszy skargi. Tak więc "korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób" nie zostało planem w żadnej mierze ograniczone, a jedyna inwestycja podjęta przez spółkę - budowa zjazdu z ul. K. - została w ustaleniach m.p.z.p. w pełni uwzględniona.

Odpowiadając natomiast na zarzut dotyczący odwołania się w treści planu do decyzji administracyjnych Rada Miejska wskazała, że wbrew twierdzeniom strony przeciwnej przedstawionym na str. 15 skargi w uzasadnieniu uchwały planistycznej nie ma mowy o terminie obowiązywania żadnej decyzji administracyjnej. Zapis w § 7 ust. 7 uchwały - jak większość pozostałych ustaleń planu - odnosi się do przyszłości. Zarzucane przez skarżącego odesłania do "bliżej nieokreślonych terminów pewnych zdarzeń" w żadnej mierze nie narusza ustaleń art. 29 ust. 1 u.p.z.p. Termin wejścia w życie planu określony został jasno i jednoznacznie w § 22 uchwały, zgodnie z przepisami u.p.z.p.

Przechodząc do zarzutu dotyczącego braku precyzyjnego określenia przeznaczenia terenów objętych uchwałą podkreślono, że ów zarzut skarżącego jest niejasny, w szczególności wobec stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu na str. 17 skargi, gdzie skarżący zarzuca "brak precyzyjnego określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu". Na rysunku planu - załączniku do skarżonej uchwały - przebiegi linii rozgraniczających poszczególne tereny przestawiono wyraźnie (skala rysunku 1:1000) i jednoznacznie, na mapie sytuacyjno-wysokościowej odpowiadającej wymaganiom określonym w art. 16 ust. 1 u.p.z.p.

Równie jasne i jednoznaczne, w ocenie Rady, są ustalenia funkcjonalne planu zawarte w § 15 ust. 1- 4 w zw. z § 5 ust. 2 pkt 1 uchwały - co wyczerpująco omówiono w odpowiedzi na pierwszy zarzut skargi.

Na koniec odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz art. 29 u.d.p. w postaci naruszenia ustawowych prerogatyw zarządcy drogi powiatowej autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że w planie ustalono lokalizacje dwóch wjazdów na teren AG, ZP: z ul. K. - drogi powiatowej oznaczonej w planie jako KDZ oraz od południa, z terenu działki nr [...] (na rysunku planu oraz w tekście - w § 15 ust. 8 uchwały). W planie w § 13 ust. 2 dopuszczono "możliwość realizacji innych wjazdów - z wykluczeniem zjazdów od ul. Ś. - pod warunkiem uzyskania stosownych zgód administratorów dróg lub właścicieli terenów sąsiednich. Dopuszcza się realizowanie nie wskazanych na rysunku planu niezbędnych dróg wewnętrznych - o ile nie stoi to w sprzeczności z innymi ustaleniami planu i nie ogranicza możliwości realizowania ustalonego planem zainwestowania." Poprzez takie ustalenia zrealizowano wymóg sformułowany przez Miejską Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną w jej opinii.

Zdaniem Rady nie jest uzasadniona teza strony przeciwnej wykazującej w uzasadnieniu skargi, że tego rodzaju ustalenia naruszają przepis art. 29 u.d.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Wjazd na teren AG, ZP z ul. K. został przesądzony decyzją Starosty W. nr [...] z dnia 25 listopada 2010r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę "zjazdu z drogi powiatowej nr [...] - ul. K. w W., dz. nr [...] na dz. nr [...], obr. [...] wydaną na rzecz A.. W miejscu realizowanego w czasie opracowywania planu wjazdu - w planie wskazano dojazd na teren AG,ZP. Administrator drogi powiatowej - Zarząd Powiatu w W. uzgodnił postanowieniem z dnia 25 listopada 2011 r. projekt planu bez uwag (kopia postanowienia w teczce formalno-prawnej planu w części II, poz. 10). Drugi wskazany w planie dopuszczany wjazd na teren AG,ZP od południa - z terenu działki nr [...] w rejonie istniejącego wjazdu - nie jest włączeniem do drogi publicznej i do tego wjazdu nie mogą się odnosić wywody skarżącego dotyczące niezgodności z przepisami u.d.p. Według Rady w planie w § 13 ust. 2 dopuszczono możliwość realizacji innych nie wskazanych na rysunku planu wjazdów "pod warunkiem uzyskania stosownych zgód administratorów dróg" - nie można więc twierdzić, że Rada Miejska W. uchwalając plan z omówionymi wyżej zapisami przekroczyła swoje upoważnienia.

W odpowiedzi na stanowisko Rady Miejskiej w piśmie procesowym dnia 24 maja 2013 r. pełnomocnik spółki podtrzymał dotychczas podnoszone zarzuty i twierdzenia. Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę pełnomocnik spółki zwrócił uwagę na to, że w analizowanej sprawie, w uchwale jak również w odpowiedzi na skargę, jako podstawę wprowadzonych ograniczeń wskazuje się oczekiwania mieszkańców W., "aby na tym terenie nie była prowadzona eksploatacja mułów i aby nie powstał tam zakład przeróbki odpadów". Jednakowoż pomimo wzniosłego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, Rada całkowicie pominęła analizę dotychczasowego przeznaczenia terenu. Skarżąca prowadzi na przedmiotowym terenie gospodarkę dotyczącą mułów węglowych, dlatego też zapisy zaskarżonej uchwały uniemożliwiają sprzedaż mułu węglowego zgromadzonego na składowisku na działce nr [...] obr. [...]. Uchwała nie zakłada w jaki sposób skarżąca ma powyższy muł usunąć, ani też jak go ewentualnie wykorzystać. Wprowadzony zakaz eksploatowania i wywożenia uniemożliwia i wyklucza jego sprzedaż jakimkolwiek kontrahentom. Co więcej, również skarżąca samodzielne nie będzie mogła wykorzystać przedmiotowego mułu węglowego z uwagi na wprowadzony zakaz aktywności gospodarczej polegającej na przetwarzaniu, składowaniu i innych formach gospodarowania odpadami. Powyższy brak stosownych regulacji w zaskarżonej uchwale wynika z niewyczerpująco i niedostatecznie przeprowadzonej analizy dotychczasowego przeznaczenia terenu. Skoro bowiem zamiarem Rady było wprowadzenie rekultywacji terenu, to w pierwszej kolejności koniecznym było rozwiązanie sposobu doprowadzenia do powyższego stanu. Innymi słowy ujmując, w pierwszej kolejności należało ustanowić normy umożliwiające oczyszczenie terenu objętego zmianami planistycznymi, tak aby móc zrealizować główny cel, jakim miała być rekultywacja. Według pełnomocnika spółki zaskarżona uchwała, jak również odpowiedź na skargę takiego rozwiązania nie zawiera. Po drugie argumentował dalej pełnomocnik, skoro jak wskazuje Rada na terenie objętym zmianami planistycznymi, znajdują się obecnie odpady i osady wymagające usunięcia, aby rozpocząć rekultywację terenu to niedorzecznymi i pozbawionym logiki jest wprowadzanie zakazów, które uniemożliwiają wywóz przedmiotowych odpadów. W takiej bowiem sytuacji moment zrekultywowania terenu może nigdy nie nastąpić, wobec zalegających tam odpadów, których nie można wywieźć z osadnika i hałd z uwagi na wprowadzone zakazy. A zatem w przekonaniu spółki, zaskarżona uchwała zawiera normy, które wewnętrznie są ze sobą sprzeczne: postanowienia zawarte w § 7 ust. 6 uchwały: "Ustala się zakaz eksploatowania i wywożenia poza obręb nieruchomości mułów węglowych zgromadzonych na składowisku na działce nr [...] obr. [...]", unicestwia możliwość realizacji normy określonej w § 15 ust. 1 uchwały "Wymagający rekultywacji - z zastrzeżeniem § 7 ust. 6 uchwały - teren istniejącego składowiska kopalnianych odpadów poflotacyjnych przeznaczony do restrukturyzacji i rehabilitacji poprzez zagospodarowanie na cele związane z aktywnością gospodarczą lub/i zielenią urządzoną".

Za całkowicie chybione pełnomocnik spółki potraktował twierdzenia zawarte w odpowiedzi dotyczące możliwości dokonania przez spółkę na terenie swojej nieruchomości rekultywacji terenu pokopalnianego poprzez jej zagospodarowanie na cele związane z aktywnością gospodarczą. W ocenie pełnomocnika z powyższego twierdzenia bezsprzecznie wynika, że Rada nie zna dotychczasowego przedmiotu działalności skarżącej. Przedmiot działalności dotyczy bowiem szeroko rozumianej gospodarki odpadami, tymczasem na przedmiotowych terenach wyłączono działalność związaną z wszelkiego typu zakładami związanymi z przetwarzaniem, składowaniem i innymi formami gospodarowania odpadami. Skarżąca pozbawiona została zatem możliwości wykorzystania dotychczas zakupionych sprzętów, urządzeń i specjalistycznych instalacji, albowiem nowy plan całkowicie wyklucza dotychczasową działalność. Z uwagi na powyższe w ocenie spółki uznać należy, iż zaskarżona uchwała narusza jej uprawnienia, uniemożliwiając prowadzenie działalności w dotychczasowej profesji, przy jednoczesnym braku uzasadnionych podstaw dla tego rodzaju ograniczeń. Podkreślono przy tym, że teren objęty zaskarżoną uchwałą stanowi teren silnie zdegradowany, poprzemysłowy, a prowadzona przez skarżącą działalność stanowiła jedyne racjonalne wykorzystanie przedmiotowego terenu.

W dalszej części przedstawionej argumentacji pełnomocnik spółki sprostował oczywistą omyłkę pisarską, która znalazła się w treści zarzutów. Wskazując, że w treści zarzutów powołano błędną uchwałę inicjującą postępowanie planistyczne, albowiem powołano się na uchwałę nr [...] z dnia 31 marca 2011 r. Pełnomocnik spółki zaznaczył przy tym, że w treści uzasadnienia skargi, przy rozwinięciu przedmiotowego zarzutu powołano już prawidłową uchwałę, a mianowicie uchwałę nr [...] z dnia 31 marca 2011 r. Rady Miejskiej w W. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic Ś. w W.. Tym niemniej Rada prawidłowo zinterpretował intencję skarżącej w przedmiotowej sprawie, iż chodziło o uchwałę nr [...] z dnia 31 marca 2011 r. Wobec powyższego pełnomocnik wskazał, że zaskarżona uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia, a tym samym wszelkie argumenty organu o przeprowadzonej analizie zasadności przystąpienia do sporządzenia planu, o odniesieniu się do zapisów Studium określających stan istniejący obszaru planu, jak również kierunki zagospodarowania przestrzennego są wadliwe, gdyż przedmiotowe uzasadnienie uchwały nie istnieje.

Odnosząc się do kwestii oceny zgodności ze studium pełnomocnik podniósł, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miało miejsce w sytuacji, w której Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. uznane zostało uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 31 stycznia 2011 r. za nieaktualne. W ocenie strony skarżącej wynika z tego, że Rada Miejska W. dokonała uzgodnienia ze studium, który na dzień podejmowania uchwały tj. 29 marca 2012 r. było nieaktualne. Dlatego też według pełnomocnika doszło do naruszenia art. 20 u.p.z.p. Powołany przez skarżącą fakt niezgodności uchwały nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic Ś. w W. z zapisami uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 28 listopada 2011 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. dla ustalenia kierunków rekultywacji terenów pokopalnianych w rejonie ul. M. w W., wykazuje jedynie, iż z uwagi na brak aktualnego studium niemożliwym jest jakiekolwiek odniesienie do aktualnego dokumentu, określającego ogólny politykę przestrzenną i lokalne zasady zagospodarowania w Gminie W.. Stąd też konieczność odwoływania się do fragmentarycznych zmian dokonanych w zakresie innych terenów Gminy W., objętych zmianami przestrzennymi.

Pełnomocnik podniósł również, że nieprzedłożenie załącznika w postaci określenia skutków finansowych wejścia w życie planu lub przedłożenie go w formie niepełnej oceniać należy w kategorii naruszenia procedury sporządzenia planu, o których mowa w art. 28 ust 1 u.p.z.p. W omawianej sprawie, koniecznym było sporządzenie powyższej prognozy finansowej, bowiem tylko powyższa prognoza byłaby w stanie odzwierciedlić koszt skarżącego usunięcia zakładu odzysku węgla z odpadów poflotacyjnych w związku z zakończeniem obowiązywania decyzji administracyjnych zezwalającej jego prowadzenie. Zwłaszcza, że art. 17 ust. 5 u.p.z.p wprost wskazuje, aby w prognozie skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, uwzględnić art. 36 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do twierdzeń Rady w zakresie uwzględnienia stanowiska RDOŚ oraz PPIS, pełnomocnik spółki zauważył, że Rada nie odniosła się do przedstawionych w tym zakresie przez skarżącą zarzutów. Otóż skarżąca wskazywała na niewłaściwe formy stanowisk wyrażonych przez uzgadniające organy, na którą nie zwrócono uwagi w trakcie prowadzonego postępowania. Po drugie skarżąca podnosiła, iż w sposób nienależyty uwzględniono uwagę wniesioną przez RDOŚ dotyczącą konieczności uzupełnienia prognoz oddziaływania na środowisko o przedstawienie rozwiązań alternatywnych w zakresie ochrony obszaru NATURA 2000 bądź też wyjaśnienie braku możliwości ich wskazania zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt. 3 lit. b u.o.o.ś. Stanowisko RDOŚ zostało bowiem jedynie pozornie uwzględnione, albowiem nie przedstawiono analizy rozwiązań alternatywnych ochrony obszaru NATURA 2000, wskazując, iż obszar objęty opracowywanym planem leży poza obszarem NATURA 2000, co uzasadnia brak przeprowadzenia analizy rozwiązań alternatywnych.

Za chybioną uznano argumentację Rady dotyczącą uwzględniona w planie dotychczasowego przeznaczenia terenu. Ponadto zdaniem pełnomocnika wbrew twierdzeniem Rady kwestia korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób nie została uwzględniona w należyty sposób. Otóż nowy plan w § 7 ust. 6 uchwały zakłada zakaz wywozu mułu węglowego, przy czym nie zawiera żadnych regulacji, jak skarżąca ma przedmiotowy muł usunąć ze swoich działek, aby osiągnąć cel wskazany w § 15 uchwały. Co więcej, brak przedmiotowej regulacji powoduje, iż muł węglowy będzie zalegał na przedmiotowym terenie, co bezsprzecznie uniemożliwi jego zagospodarowanie czy też urządzenie tam zieleni. Ponadto Rada pomija fakt, iż skarżąca poniosła znaczne koszty, aby zagospodarować przedmiotowy teren pod dotychczas prowadzoną działalność. Pełnomocnik spółki podtrzymał dotychczasową argumentację dotyczącą odwołania się w § 7 ust. 7 uchwały do decyzji. Pełnomocnik podtrzymał także dotychczasowe stanowisko dotyczące kwestii lokalizacji wjazdu na działki. W końcowej części pisma pełnomocnik spółki zarzucił Radzie brak odniesienia się do kwestii pojęć niedookreślonych, użytych w zaskarżonej uchwale, jak też do kwestii alternatywnego przeznaczenia terenu.

W piśmie z dnia 17 czerwca 2013 r. pełnomocnik Rady odnosząc się do stanowiska wyrażonego przez stronę skarżącą, potrzymał dotychczasowe stanowisko.

W odpowiedzi na stanowisko Rady przy piśmie z dnia 26 czerwca 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, iż na ul. K. nie ma stawu osadowego, natomiast zlokalizowana jest tam hałda odpadów. Hałda to wysypisko odpadów górniczych i przemysłowych. Składowane na hałdzie odpady stanowią materiał handlowy. Dzisiejsza technologia pozwala na przerób odpadów celem uzyskania m.in. materiału palnego. Pełnomocnik spółki podkreślił przy tym, że odpady poflotacyjne znajdujące się na terenie objętym przedmiotowymi zmianami planistycznymi jednoznacznie wskazują, iż prowadzona była działalność gospodarcza związana z gospodarką odpadami. A zatem obecne zapisy planu, które uniemożliwiają gospodarkę odpadami, pozostają w sprzeczności z przeznaczeniem powyższego terenu. Brak dopuszczenia gospodarki odpadami, pozostaje także w sprzeczności z hierarchią odpadów, wynikającą z art. 17 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. Otóż zgodnie z powołanym przepisem, w pierwszej kolejności należy zapobiegać powstawaniu odpadów. Jeżeli powyższe jest niemożliwe, następnym krokiem jest podjęcie działań mających na celu wykorzystanie odpadów. Tymczasem obecne zapisy planu są niezgodne z powołanym artykułem, albowiem nie dopuszczając możliwości gospodarki odpadami, nie wskazują żadnego alternatywnego rozwiązania w przedmiocie odpadów. Dodatkowo pełnomocnik podkreślił, że jej mocodawca posiada decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację inwestycji w przedmiocie przetwarzania odpadów poflotacyjnych - mułów węglowych i produkcji paliwa alternatywnego. Wobec powyższego niewątpliwym jest, iż uniemożliwienie gospodarki odpadami powoduje brak możliwości realizacji zamierzeń inwestycyjnych skarżącej. W sytuacji, kiedy obecny plan zabrania przedmiotowej działalności, wobec wprowadzonego zakazu wywozu mułu węglowego poza działkę nr [...] obr. [...], dalsze użytkowanie powyższej działki jest dla skarżącej bezcelowe i bezprzedmiotowe.

Po drugie pełnomocnik spółki podniósł, że skarżąca zakupiła działki objęte zaskarżoną uchwałą, razem ze znajdującymi się na niej mułami. Obecnie wprowadzony w § 7 ust. 6 planu zakaz eksploatowania i wywozu poza obręb nieruchomości mułów węglowych zgromadzonych na składowisku na działce nr [...] obr. [...], czyli w zakresie działki, której użytkownikiem wieczystym jest skarżąca, stanowi niczym nieuzasadnione ograniczenie uprawnień użytkownika wieczystego w zakresie dysponowania nieruchomością. Co więcej, plan nie wskazuje, jak skarżąca ma przedmiotowy muł usunąć z działki - skoro wprowadzono zakaz - tak, aby możliwe było uzyskanie stopniowej rekultywacji technicznej składowiska mułów poprzez rekultywację biologiczną albo poprzez aktywność gospodarczą. Osiągnięcie przedmiotowego celu bowiem jest niemożliwe bez dopuszczenia możliwości wywozu mułu węglowego poza obręb powołanej działki. Dodatkowo pełnomocnik wskazał, że również skarżąca spółka samodzielne nie będzie mogła wykorzystać przedmiotowego mułu węglowego, z uwagi na wprowadzony zakaz aktywności gospodarczej polegającej na przetwarzaniu, składowaniu i innymi formami gospodarowania odpadami. Przedmiotowy zakaz jakiejkolwiek gospodarki odpadami niewątpliwie stanowi ograniczenie w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, ale także narusza istotę prawa użytkowania wieczystego, poprzez niczym nieuzasadnione zawężenie dopuszczalnych form korzystania i eksploatowania nieruchomości. Skarżąca swoje uprawnienie w zakresie ekspektatywy dysponowania nieruchomością, wywodziła z art. 2 Konstytucji, wyrażającego powszechnie akceptowaną zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowym zasadę zaufania obywateli do państwa. Zasada ta zakłada, że skoro już rozpoczęte zostało określone przedsięwzięcie, a prawo przewidywało, że będzie ono realizowane w pewnym okresie to podmiot uprawniony powinien mieć pewność, że będzie mógł ten czas wykorzystać (por. wyrok TK z 25 kwietnia 2001 r., K 13/01, OTK 2001, nr 4, poz. 81). Ponadto wymaga ona by zmiana prawa dotychczas obowiązującego, która pociąga za sobą niekorzystne skutki dla sytuacji prawnej podmiotów, dokonywana była zasadniczo z zastosowaniem techniki przepisów przejściowych, a co najmniej odpowiedniego vacatio legis. Stwarzają one bowiem zainteresowanym podmiotom możliwość przystosowania się do nowej sytuacji prawnej (por. wyrok TK z 2 marca 1992 r., K 9/92, OTK 1993, nr 1, poz. 6; wyrok NSA z 20 lipca 1993 r., SA/WR 301/93, Monitor Podatkowy 1994, nr 1, poz. 14). W sytuacji, gdy prawodawca (rada gminy) w konkretnym przypadku wyraźnie przewidział gwarancję niezmienności danej regulacji w określonej perspektywie czasowej, obywatel ma prawo oczekiwać, że te gwarancje zostaną dochowane. Tymczasem w analizowanej sprawie taka gwarancja skarżącej nie została zapewniona, a dodatkowo Organ nie przeanalizował nawet kwestii odszkodowawczych, związanych z brakiem możliwości realizacji przedsięwzięcia. Według pełnomocnika, wbrew twierdzeniom Rady, skarżąca nie kwestionowała braku rozstrzygnięć dotyczących sposobów realizacji i zasad finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy. Skarżąca wskazywała na brak analizy kwestii odszkodowawczych, wynikających z art. 36 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione pozbawienie spółki roszczenia odszkodowawczego, albowiem Gmina nie zabezpieczyła ewentualnych środków finansowych na uregulowanie roszczeń odszkodowawczych. Pełnomocnik wskazał, że szacowana przez spółkę wartość strat finansowych z uwagi na brak możliwości prowadzenia działalności w przedmiocie gospodarki odpadami, wynosi ok. 37 mln zł. Spółka bowiem ze sprzedaży mułu węglowego uzyskiwała znaczny dochód, tymczasem obecne zapisy planu powodują, iż działka, której jest użytkownikiem wieczystym, jest na chwilę obecną bezużyteczna. Wobec powyższego, w prognozie finansowej powinna była zostać ujęta kwestia roszczeń odszkodowawczych i źródła ich zaspokojenia przez gminę, w sytuacji opisanej jak wyżej tj. kiedy dla skarżącej korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe. Nie budzącą wątpliwości kwestią jest fakt, iż korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób jest niemożliwe, wobec wprowadzonego zakazu wywozu mułu węglowego poza obręb działki skarżącej i wprowadzony zakres wszelkiej gospodarki odpadami.

Odnosząc się natomiast do kwestii nieaktualności studium zauważyć należy, iż stwierdzenie nieaktualności planu (studium) jest przede wszystkim efektem samodz