II GSK 559/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt I SA/Gd 917/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę B. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że wnioskiem z dnia 2 marca 2011 r. B. B. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1-4 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.", Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił B. B. umorzenia należności z tytułu nieuregulowania składek w części ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem tych składek, na ubezpieczenia społeczne za okres od listopada 2008 r. do września 2009 r. w kwocie 5591,70 zł; na ubezpieczenie zdrowotne za okres od listopada 2008 r. do września 2009 r. w kwocie 2371,51 zł oraz na Fundusz Pracy za okres od grudnia 2008 r. do września 2009 r. w kwocie 507,55 zł.

W następstwie złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podniósł, że umorzenie należności z tytułu nieuregulowanych składek podlega zasadom określonym w art. 28 u.s.u.s. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Z kolei w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Mając na uwadze treść powyższej normy, organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia w postaci całkowitej nieściągalności.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał ponadto, że w sprawie nie zaistniały również przesłanki umorzenia zaległości o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365). Wprawdzie w rodzinie zobowiązanej występują problemy zdrowotne i finansowe, jednak zebrany materiał dowodowy nie wskazuje na trwałe zagrożenie egzystencji rodziny zobowiązanej. Zobowiązana otrzymuje świadczenie rentowe, zaś jej mąż pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z pracy w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem, ponadto jej rodzina korzysta z pomocy opieki społecznej. Wobec zobowiązanej orzeczono niezdolność do pracy – nie ma ona jednak charakteru trwałego, co oznacza że zobowiązana może w przyszłości podjąć pracę. Ponadto B. B. jest współwłaścicielką nieruchomości (gruntów rolnych oraz domu w budowie), które mogą być przedmiotem egzekucji. Ze świadczenia rentowego prowadzona jest skuteczna egzekucja. Organ podkreślił, że system ubezpieczeń społecznych oparty jest na zasadzie solidaryzmu społecznego. Niewywiązywanie się z obowiązku świadczeń, mających postać składek na ustalone fundusze degeneruje system, prowadząc do przerzucenia ich ciężaru na ogół społeczeństwa. Skuteczne dochodzenie zaległych składek leży zatem w interesie społecznym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. B. B. wniosła o uchylenie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podkreślając, że jej trudna sytuacja uzasadnia umorzenie dochodzonych należności.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie ma charakter wyczerpujący, a tym samym stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tej normie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Jednak nawet wówczas oznacza to dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia.

Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. jest oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tej ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Jednocześnie w przypadku stwierdzenia braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy, pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że uznanie administracyjne nie oznacza zupełnej dowolności sposobu rozstrzygnięcia wniosku o umorzenie zaległości, jednak kontrola legalności tego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny jest w tym wypadku ograniczona. Sprowadza się ona w istocie do badania legalności przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowo-wyjaśniającego i poprawności oceny dokonanej na podstawie stanu faktycznego sprawy. Sądowa kontrola decyzji o charakterze uznaniowym obejmuje więc samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania wyboru przez organ.

Zdaniem Sądu, jeżeli Zakład Ubezpieczeń Społecznych, dokonując koniecznych ustaleń w sprawie, nie dopuścił się naruszenia prawa procesowego i ustalenia te są wystarczające do merytorycznego załatwienia wniosku o umorzenie zaległości oraz jeżeli dokonanej ocenie tego stanu faktycznego nie można zarzucić dowolności, to wyprowadzenie z takiej oceny wniosku, czy należy umorzyć zaległości, jest zagadnieniem natury słusznościowej, które uchyla się spod kontroli sądu administracyjnego sprawującego tylko kontrolę zgodności decyzji organów administracyjnych z prawem.

Sąd podzielił stanowisko organu co do braku wystąpienia przesłanek całkowitej nieściągalności i - w konsekwencji - braku prawnej możliwości umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Jakkolwiek sytuacja skarżącej nie jest łatwa, to jednak jak wynika z akt sprawy skarżąca uzyskuje świadczenie rentowe, które stanowi źródło zaspokojenia powstałych zaległości. Dodatkowo dysponuje nieruchomością – domem w budowie, która może podlegać zajęciu. Nadal istnieją więc możliwości wyegzekwowania należnego świadczenia.

Wprawdzie Zakład Ubezpieczeń Społecznych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości rolnej o pow. 0,0429 ha, tymczasem okoliczność ta nie wynika z oświadczenia o stanie majątkowym znajdującego się w aktach sprawy, jednak stwierdzone uchybienie pozostaje bez wpływu na ocenę legalności wydanej decyzji. Prawidłowo bowiem zostało w sprawie ocenione, że w świetle brzmienia art. 28 u.s.u.s. nie zaistniał stan całkowitej nieściągalności, który mógłby uzasadniać umorzenie zaległości.

Dalej Sąd I instancji zauważył, że ustawodawca przewidział możliwość umarzania zaległości w uzasadnionych przypadkach, mimo braku zaistnienia stanu całkowitej nieściągalności. Poszczególne przesłanki umorzenia z tej przyczyny określone zostały w § 3 ust. 1 pkt 1-3 cyt. rozporządzenia. Zgodnie z powołanym powyżej przepisem, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przywołany przepis rozporządzenia daje organowi możliwość, a nie obowiązek umorzenia zaległości. To zatem w gestii uznania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pozostaje, czy przy zaistniałym stanie faktycznym za zasadne uzna umorzenie należnych świadczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W jego ocenie, organ zgromadził kompletny materiał dowodowy niezbędny do analizy sytuacji materialnej wnioskodawczyni, który następnie ocenił w sposób wyczerpujący. Na tej podstawie organ, w ramach przysługującego mu uprawnienia doszedł do przekonania, że jakkolwiek sytuacja materialno-bytowa skarżącej jest trudna, to jednak nie uniemożliwia ona spłaty całości zobowiązań, a tym samym nie zaistniały przesłanki do umorzenia o których mowa w § 3 rozporządzenia.

Sąd zauważył również, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, istnieje możliwość wyegzekwowania zaległych należności a umorzenie zaległości przy braku przesłanki całkowitej nieściągalności jest zastrzeżone jedynie dla sytuacji szczególnie krytycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia oraz inne względy społeczne i znikome źródło przychodów niemożliwe jest wywiązanie się strony ze zobowiązań wobec ZUS, których zaistnienia zainteresowana nie wykazała, to negatywne dla wnioskodawczyni rozstrzygnięcie nie może być uważane za dowolne.

B. B., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżyła wyrok WSA w G. z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt I SA/Gd 917/11 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 3 i ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, poprzez przyjęcie, że istnieje majątek, z którego można egzekwować należność skarżącej, podczas gdy nie wyjaśniono, czy składniki tego majątku są wystarczające do przeprowadzenia egzekucji, co doprowadziło do uznania za zasadne stanowiska ZUS, iż brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek oraz przez uznanie, że konstrukcja wskazanych przepisów oznacza w istocie dowolność organu w zakresie podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek i tym samym powoduje uznanie zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za zasadną, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy, a w szczególności ustalonej sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącej, jej męża i dzieci wynika, że w sprawie zaistniały przesłanki w pełni uzasadniające umorzenie należności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku mylnie określił, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja ZUS odmawiająca skarżącej umorzenia tylko samych odsetek z tytułu nieuregulowanych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy ponieważ zaskarżona decyzja ZUS dotyczyła umorzenia całości zadłużenia.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, ani sąd ani organ administracji nie przeprowadziły dogłębnej merytorycznej analizy trudnej sytuacji materialno-bytowej skarżącej, wyciągając z zebranego materiału dowodowego błędne wnioski.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji, dochody skarżącej to 853,65 zł renty oraz 520,00 zł świadczenia pielęgnacyjnego jej męża. Skarżąca otrzymuje też pomoc z MOPS w postaci obiadów szkolnych dla dwojga dzieci, ponadto jej rodzina korzysta z pomocy opieki społecznej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że korzystanie przez wnioskodawców występujących do ZUS o umorzenie należności składkowych z pomocy finansowej państwa świadczy nie o dodatkowym przychodzie tej rodziny uzasadniającym odmowne rozpatrzenie wniosku lecz o trudnej sytuacji finansowej i stanowi dodatkową okoliczność mogącą przemawiać za uwzględnieniem żądania umorzenia zadłużenia.

Po odjęciu od sumy dochodów kwoty stałych wydatków pięcioosobowa rodzina ma na swoje utrzymanie 100,24 zł miesięcznie. Zdaniem Zakładu, jest to przejściowe zagrożenie egzystencji skarżącej i jej rodziny chociaż dług skarżącej z daty wydania zaskarżonej decyzji wynosi już prawie 10000 zł i stale rośnie.

Zarówno organ jak i Sąd I instancji nie wyjaśnili, jaki charakter ma wspólna nieruchomość rolna i ile metrów kwadratowych przypada na skarżącą i ile ta część jest warta w razie jej zbycia. Ponadto nie wyjaśniono, a przynajmniej brak tej informacji w materiale dowodowym, czy dom w budowie to ten, w którym skarżąca obecnie zamieszkuje, czy też jest to drugi dom skarżącej. Jeżeli to ten, w którym skarżąca wraz z czteroosobową rodziną obecnie zamieszkuje, to Sąd nie wziął pod uwagę, że w razie egzekucji wystąpią oczywiste, negatywne konsekwencje w postaci przewidywanego pozbawienia rodziny skarżącej mieszkania, w kontekście jej sytuacji życiowej i majątkowej.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., rozwinięte w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 cyt. rozporządzenia bowiem ze względu na stan majątkowy, sytuację zdrowotną i rodzinną skarżąca nie jest w stanie opłacić zaległych należności z uzyskiwanych dochodów. Jedyną możliwością pozyskania przez skarżącą środków na spłatę należności ZUS jest sprzedaż części nieruchomości rolnej.

Sprzedaż jedynego mieszkania pozbawi skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokajania podstawowej potrzeby życiowej człowieka, jaką bez wątpienia jest miejsce do zamieszkania i zmusi skarżącą do sięgnięcia do środków pomocy państwa.

W ocenie skarżącej, ustalenia poczynione przez ZUS a zaakceptowane przez Sąd nie są wystarczające do merytorycznego rozpatrzenia wniosku i odmowy umorzenia jej zaległości składkowych.

Dodatkowo pełnomocnik z urzędu wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według załączonego spisu, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości ani w części.

Organ administracji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 3 i ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, poprzez ich błędną wykładnię.

Należy stwierdzić, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, iż błędna wykładnia oznacza niewłaściwe odczytanie treści przepisu; natomiast niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumpcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony stan faktyczny w sprawie odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, co wynika z jej uzasadnienia, w istocie zarzuca Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie wskazywanych przepisów, polegające na uznaniu, że w ustalonym przez organ administracji stanie faktycznym wymienione przepisy prawa materialnego nie znajdują zastosowania.

Dokonując oceny tak postawionego zarzutu, należy zauważyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. W myśl ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W ust. 3 ustawodawca określił przypadki całkowitej nieściągalności, i tak całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, wykonując delegację wynikającą z art. 28 ust. 3b u.s.u.s. wydał wskazywane wyżej rozporządzenie w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Stosownie do treści § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W myśl ust. 2 za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku.

W sprawie bezsporne jest, że skarżąca zwróciła się o umorzenie należności z tytułu składek, których była jednocześnie płatnikiem, a zatem w stosunku do niej mógł mieć zastosowanie przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Z ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji wynika, że sytuacja materialna i zdrowotna skarżącej jest trudna. Pobiera ona świadczenie rentowe, a jej mąż jest uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem. Rodzina otrzymuje również pomoc z opieki społecznej. Jako stałe miesięczne wydatki skarżąca podała ratę kredytu mieszkaniowego – 700 zł, opłaty za prąd – 150 zł, opłaty za wodę – 122 zł, koszty leczenia syna – 100 zł oraz koszt wykupu leków dla skarżącej w kwocie 30 zł. Ponadto według oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i trójką dzieci. Jest właścicielką domu w budowie o powierzchni 125 m2. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 25 lutego 2011 r. orzeczono wobec skarżącej całkowitą niezdolność do pracy do dnia 31 marca 2013 r.

Nie ulega wątpliwości, co zostało prawidłowo ocenione przez Sąd I instancji, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia należności związanych z ich całkowitą nieściągalnością a wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Prowadzenie przez komornika skutecznej egzekucji z renty skarżącej świadczy jednoznacznie, że należności z tytułu składek mogą podlegać ściągnięciu.

W tej sytuacji faktycznej zarówno organ administracji, jak i oceniający decyzję organu sąd administracyjny winien dokonać wnikliwej analizy możliwości zastosowania wnioskowanej ulgi w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia. Rozpatrując sprawę, organ winien mieć na uwadze, że zawarty w § 3 ust. 1 rozporządzenia katalog nie jest zamknięty, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Istotne jest ustalenie czy stan majątkowy i sytuacja rodzinna oraz zdrowotna pozwalają opłacić należności, bez pociągnięcia zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny (§ 3 ust. 1).

W niniejszej sprawie organ uznał wprawdzie, że sytuacja materialna skarżącej jest trudna, jednak nie dokonał prawidłowej analizy możliwości spłaty zadłużenia przez skarżącą. Należy przypomnieć, że źródłem utrzymania skarżącej jest niewielka renta, świadczenie pielęgnacyjne otrzymywane przez męża oraz wsparcie pieniężne otrzymywane z pomocy społecznej. W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ winien przedstawić argumentację na poparcie swego stanowiska, zgodnie z którym spłata zaległości nie spowoduje zagrożenia dla zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika. Trzeba zawsze mieć na uwadze, że przepisy art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 rozporządzenia mają funkcję ochronną. Ich zadaniem jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, mając gwarancję, że jej podstawowe potrzeby życiowe będą zaspokojone. Gdy z ustalonego stanu sprawy wynika, że źródłem utrzymania osoby zobowiązanej jest m.in. wsparcie z pomocy społecznej, należy wnikliwie przedstawić argumentację potwierdzającą zasadność odmowy umorzenia należności z tytułu składek - w kontekście niezagrożenia przez to utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych danej osoby. W ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) mowa jest o tym, że zadaniem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb bytowych osoby zainteresowanej (art. 2 i art. 3). A zatem skoro ze środków pomocy społecznej zaspokajane są jedynie niezbędne potrzeby bytowe osób zainteresowanych, to zasadny jest wniosek, że spłata zadłużenia przez stronę, która otrzymuje tego rodzaju środki, może mieć wpływ na możliwość zaspokajania podstawowych potrzeb bytowych.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 127, poz. 1055), obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji, kwota 351 zł stanowi, tzw. kryterium dochodowe osoby w rodzinie. A więc, określa dochód, jaki nie może zostać przekroczony przez osobę w rodzinie, aby mogła uzyskać prawo do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Tak określone minimum socjalne przy jego zestawieniu z dochodami skarżącej, prowadzącej wspólne gospodarstwo domowe w czterema członkami rodziny, winno być brane pod uwagę przy ocenie wniosku o umorzenie należnych składek. Nie jest bowiem prawidłowe, spłacanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne skutkowało koniecznością korzystania ze środków pomocy społecznej.

Słusznie podniósł organ, co zaakcentował także Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że decyzja, której przedmiotem jest umorzenie należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że nawet w sytuacji spełnienia przez stronę przesłanek do umorzenia należności, organ - uzasadniając stanowisko w powyższym zakresie - może odmówić ich umorzenia. Jednakże motywy rozstrzygnięcia podlegają kontroli instancyjnej w ramach postępowania administracyjnego oraz kontroli sądowej sprawowanej przez sąd administracyjny. Ustawodawca wprawdzie daje możliwość nieuwzględnienia wniosku strony pomimo spełnienia przez nią przesłanek do uzyskania określonego prawa, jednak w takiej sytuacji organ winien wytłumaczyć motywy podjęcia danego, niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia. Skoro ustawodawca wprowadził do systemu prawnego taką instytucję prawną jak dobrodziejstwo umorzenia należności z tytułu składek, to znaczy, że nie może stać się ona jedynie fikcją prawną, a przewidujący ją przepis - przepisem martwym. Organ winien wykazać, że dokonał dogłębnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, prawidłowo zastosował przepis prawa, a motywy rozstrzygnięcia mają oparcie w obowiązującym stanie prawnym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

W przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu stosowne rozstrzygnięcie na podstawie art. 224 p.p.s.a. zobowiązany będzie wydać Sąd I instancji.