I SA/Gl 523/13

Uzasadnienie

A Spółka z o.o. w L. (dalej: Spółka lub skarżąca), reprezentowane przez pełnomocnika będącego adwokatem, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniosło skargę na uchwałę Rady Miasta Będzina z dnia 19 grudnia 2012 r., Nr XXXI/318/12 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla prowadzonych na terenie miasta Będzina niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, domagając się stwierdzenia nieważności: § 4 ust. 1 punkt 3, § 7 ust. 4, § 9 ust. 1 i 2 oraz § 12 ust. 1 i 2, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Spółka zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie :

1) art. 94 Konstytucji R.P. w związku z art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: u.s.o.) poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej przy wydawaniu zaskarżonej uchwały,

2) art. 90 ust. 2 u.o.s. poprzez błędne wskazanie, że dotacja oświatowa ma charakter dotacji celowej i winna być rozliczana na podstawie kryteriów właściwych dla dotacji celowych,

3) art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: u.f.p.) poprzez uregulowanie odmiennej procedury zwrotu dotacji do budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz poprzez rozszerzenie katalogu przesłanek warunkujących zwrot dotacji do budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Spółki w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 90 ust. 2 oraz ust. 3 i 4 ustawy o systemie oświaty.

Uzasadniając naruszenie § 4 ust. 1 punkt 3 uchwały w zakresie, w jakim osoba prowadząca szkołę, przedszkole lub inną formę wychowania przedszkolnego zobowiązana jest do prowadzenie odrębnej ewidencji wydatków finansowanych z dotacji podał, że rozliczenie dotacji pozostaje w związku z liczbą uczniów i jedyną dopuszczalną formą kontroli przyznawanych dotacji może być rozliczenie faktycznej liczby uczniów, na których są przyznawane dotacje. Dodał, że dotacja przyznawana szkołom wskazanym w zaskarżonej uchwale ma charakter dotacji podmiotowej i nie powinna podlegać obowiązkowi rozliczenia, co do kierunków jej wykorzystania. Zatem za niedopuszczalne należy uznać wprowadzenie do obrotu prawnego zapisu nakładającego obowiązek na podmiot dotowany do sporządzenia zbiorczego zestawienia obejmującego informację o kwocie wykorzystanej dotacji, z wyszczególnieniem kwot na poszczególne rodzaje wydatków, co uzasadnia treść art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Wskazując na naruszenie przepisu § 7 ust. 4 uchwały w zakresie, w jakim w przypadku braku na terenie miasta Będzina szkoły publicznej danego typu i rodzaju, o których mowa w § 2 punkt 3 uchwały, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie szkoły publicznej danego typu i rodzaju pełnomocnik Spółki uznał, że w komentowanym zapisie brak jest wskazania przez organ stanowiący regulacji, w zakresie obliczania dotacji poprzez niewskazanie sposobu i kryteriów wyboru najbliższego powiatu prowadzącego szkoły publiczne, których wydatki powinny być podstawą obliczenia dotacji dla szkół niepublicznych. Wskazane zaniechanie może powodować, że decyzje w tym przedmiocie będą podejmowane przez organy wykonawcze, które nie posiadają do tego ustawowych kompetencji.

Z kolei naruszenie § 9 ustęp 1 uchwały w zakresie, w jakim po przekazaniu pierwszej raty dotacji warunkiem przekazania kolejnych rat jest złożenie przez osobę prowadzącą szkołę, przedszkole lub inną formę wychowania przedszkolnego organowi dotującemu w terminie do 15 dnia następnego miesiąca informacji o rzeczywistej liczbie uczniów objętych dotacją za dany miesiąc oraz wykazu uczniów, polega na wydaniu przepisu z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. Pełnomocnik Spółki podkreślił, że informacje o rzeczywistej liczbie uczniów uczęszczających do szkoły za dany miesiąc oraz wykaz uczniów, warunkują jedynie wysokość kolejnych dotacji i mogą być elementem trybu jej przyznawania, nie mogą jednak stanowić przesłanki przekazania kolejnych rat dotacji.

Wobec powyższego za trafny należy uznać pogląd, że w przypadku niewywiązania się z obowiązku złożenia żądanych informacji nie może być sankcjonowane wstrzymaniem dotacji, która przecież zgodnie z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty przeznaczona jest na pokrycie bieżących wydatków szkoły. Uzależnienie przekazania transzy dotacji na kolejny miesiąc od złożenia żądanych w uchwale informacji przez organ prowadzący szkołę jest sprzeczne z art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty.

Naruszenie § 9 ustęp 2 uchwały w zakresie, w jakim w przypadku zakończenia działalności przez szkołę, przedszkole lub inną formę wychowania przedszkolnego osoba prowadząca powinna przekazać niezwłocznie organowi dotującemu ostateczne rozliczenie wykorzystania dotacji, a w przypadku wystąpienia nadpłaty dotacji dokonać zwrotu w terminie 30 dni od daty zakończenia działalności, pełnomocnik Spółki uznał za naruszający przepis art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym dotacje o których mowa w ust. 2-3a, są przekazywane w 12 częściach w terminach do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Wyprowadził w związku z powyższym wniosek, że skoro ustawa w jednoznaczny sposób określa kwestie przekazywania dotacji w terminach określonych ustawą, to Rada Miejska, w przepisie wykonawczym do regulacji ustawowej, nie ma podstaw prawnych do modyfikacji jednoznacznego charakteru normy ustawowej.

Ponadto Spółka zaznaczyła, że pojęcie "nadpłata dotacji" nie występuje w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Beneficjent dotacji zobowiązany jest do zwrotu dotacji na podstawie z art. 252 ustawy o finansach publicznych jeżeli dotacje udzielone z budżetu państwa: wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrano nienależnie lub w nadmiernej wysokości po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia zaistnienia którejkolwiek z tych okoliczności. W przepisach ustawowych brak jest także uregulowań związanych z procedurą postępowania w przypadku zakończenia działalności przez szkołę w związku z czym organ dotujący nie posiada upoważnienia do wydania przepisów w tym zakresie.

Pełnomocnik Spółki zarzucił także nieprawidłowości w zapisie § 12 ust. 1 i 2 uchwały w zakresie w jakim zwrotowi do budżetu miasta podlega dotacja: pobrana w nadmiernej wysokości, niewykorzystana – nierozliczona dowodem poniesienia wydatków bieżących, wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem na pokrycie innych wydatków niż określone w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, rozliczona niewłaściwie, niezgodnie ze stanem faktycznym (ust. 1) oraz w zakresie w jakim zwrot dotacji następuje w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych (ust. 2).

Zdaniem Spółki dotacje te przysługują w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów, ale jest to już kwestia do rozważenia na etapie rozliczenia dotacji a nie jej przyznawania. Jeżeli w trakcie roku okaże się, że liczba uczniów z różnych względów będzie inna od planowanej, to istnieje obowiązek zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na podstawie art. 252 ustawy o finansach publicznych.

Wniesienie skargi poprzedziło wystosowane przez Spółkę "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dot. uchwały XXXI/318/2012" w piśmie z dnia 11 lutego 2013 r.

Organ – Miasto B. reprezentowane przez Prezydenta Miasta – w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie.

Organ podał, że wyraził swoje stanowisko w uchwale Rady Miejskiej Będzina z dnia [...]., które zostało przesłane pełnomocnikowi Spółki w dniu 4 kwietnia 2013 r.

Zdaniem organu wniesiona przez Spółkę skarga, przed przewidzianym prawem terminem na udzielenie odpowiedzi, winna być uznana za przedwczesną, co z kolei winno skutkować odrzuceniem skargi.

W uchwale z dnia [...] Nr [...] w sprawie stanowiska na wezwanie A sp. z o.o. do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Nr XXXI/318/12 Rady Miejskiej Będzina z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla prowadzonych na terenie miasta Będzina niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 23 stycznia 2013 r., poz. 728), Rada Miejska w pkt 1 przyjęła stanowisko odnośnie wezwania Spółki do usunięcia naruszenia prawa, w pkt 2 odmówiła dokonania zmian w uchwale. W Załączniku Nr 1 do tej uchwały Rada Miejska wyraziła następujące stanowisko w zakresie zaskarżonych przepisów uchwały:

1) § 4 ust. 1 punkt 3 – zdaniem organu zapis ten daje możliwość porównania czy poniesienie konkretnego wydatku pozostaje w zgodzie z realizacją celów, o jakich mowa w ustawie o systemie oświaty i sprawdzenia, czy dotacja jest wykorzystywana w sposób prawidłowy. Zgodnie z art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo do wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Kwestionowany zapis uchwały reguluje sposób postępowania podmiotu dotowanego zobowiązanego podczas kontroli do udokumentowania prawidłowości wykorzystania dotacji;

2) § 7 ust. 4 – organ powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 grudnia 2009 roku sygn. alt II SA/Ke 657/09 stwierdził, że użyte w ustawie określenie "przez najbliższą gminę lub powiat" w liczbie pojedynczej wskazuje, że podstawę do ustalenia dotacji stanowią wydatki bieżące ponoszone tylko w jednej gminie lub powiecie. Skoro ustawodawca nie zamieścił w ust. 3 art. 90 ustawy o systemie oświaty kryteriów "najbliższego powiatu", to respektując zasadę samodzielności gminy, wyrażoną w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, pozostawił organom samorządu swobodę w ustalaniu wysokości dotacji dla szkół, z uwzględnieniem sytuacji ekonomicznej miasta i z zastrzeżeniem, że dotacje te przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju;

3) § 9 ust. 1 – w ocenie organu oprócz ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji upoważniono radę gminy do ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji. Może ona ustanowić obowiązek comiesięcznego rozliczenia wykorzystania środków pieniężnych, informowania o rzeczywistej liczbie uczniów z uwzględnieniem ustawowego warunku obecności uczniów w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych oraz wykazu uczniów. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 21 marca 2012 roku sygn. akt II SA/Gd 1321/11;

4) § 9 ust. 2 – intencją uchwałodawcy nie było ustalenie sytuacji prowadzących do wstrzymania dotacji, a jedynie zobowiązanie wnioskodawcy do składania informacji na podstawie których, zgodnie z aktualnym prawem, ustala się wysokość dotacji w danym miesiącu. Od 1 stycznia 2013 r. miesięczna wysokość dotacji dla szkół niepublicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny i obowiązek nauki uwarunkowana jest dodatkowo liczbą uczniów uczestniczących w 50 % zajęć edukacyjnych. Brak informacji o rzeczywistej liczbie uczniów może skutkować pobraniem dotacji w nadmiernej wysokości. Zaproponowany zapis w § 9 ust. 1 chroni interesy finansowe gminy i uniemożliwia szkole korzystanie ze środków w wysokości nienależnej;

5) § 12 ust. 1 i 2 – zdaniem organu w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wyrażany jest pogląd, iż niekiedy konieczne jest przytoczenie w uchwale rady gminy zapisów ustawowych, jeżeli dzięki takiemu zabiegowi akt prawa miejscowego staje się czytelny i zrozumiały. Podkreślił, że w uchwale Rady Miejskiej nie doszło do modyfikacji zapisu ustawowego dotyczącego zasad zwrotu do budżetu miasta Będzina dotacji udzielonej szkole lub placówce niepublicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W pierwszej kolejności należy się jednak odnieść do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o odrzucenie skargi, z uwagi na jej wniesienie przed wystosowaniem przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem organu skoro skarga została przez Spółkę wniesiona przed otrzymaniem odpowiedzi na skierowanie wezwanie do usunięcia prawa, podlega ona odrzuceniu.

Zgodnie z art. 52 § 3 ustawy p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa.

Wskazane przez ustawodawcę w art. 52 § 3 p.p.s.a. rozwiązanie ma na celu zagwarantowanie stronie skarżącej bezpieczeństwa procesowego w zakresie obrony jej interesów. Dlatego przyjąć należy, że wybór terminu do wniesienia skargi na gruncie omawianego przepisu pozostawiony został do decyzji samej strony skarżącej i to od strony wyłącznie zależy, czy chce czekać na odpowiedź organu, czy też nie. Strona przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego ma jedynie obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie jest natomiast zobowiązana czekać na odpowiedź organu. Przepisy nie wskazują, w jakim terminie organ powinien udzielić odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W takiej sytuacji, skoro skarżąca w niniejszej sprawie wezwała skutecznie organ do usunięcia naruszenia prawa, a zatem spełniła wymóg formalny, to uznać należało, że skarga została złożona prawidłowo. Trudno zatem zarzucić Spółce naruszenie art. 52 § 3 i art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a. Ponadto skarga została wniesiona w ustawowo przewidzianym terminie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akr II FSK 2434/12 oraz z dnia 21 grudnia 2012 r. sygn. akt II FSK 2218/12; dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do rozpoznania zarzutów Spółki należy podnieść, że prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.; obecnie t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594)) skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, LEX nr 1212683).

Skoro skarżąca jest organem prowadzącym na terenie miasta B. szkoły świadczące usługi edukacyjne, którym przysługują "dotacje oświatowe" określone w ustawie o systemie oświaty to posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej.

Zaskarżony przez Spółkę przepis § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały stanowi: "osoba prowadząca szkołę, przedszkole lub inną formę wychowania przedszkolnego zobowiązana jest do prowadzenia odrębnej ewidencji wydatków finansowanych z dotacji".

Zdaniem skarżącej dotacja przyznawana szkołom ma charakter dotacji podmiotowej i nie powinna podlegać obowiązkowi rozliczania co do kierunków jej wykorzystania, co uzasadnia treść przepisu art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Z kolei wymieniony przepis ustawy stanowi: "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji".

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1609/11 wskazał, że omawiana dotacja w swej istocie jest dotacją podmiotową, a jej zadaniem jest dofinansowanie działalności podmiotów wykonujących zadania oświatowe określone w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że ustalenie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego trybu udzielania i rozliczania dotacji nie jest równoznaczne z merytorycznym rozliczaniem i kontrolą wykorzystania dotacji. Wyłącznie dopuszczalną formą kontroli przyznanej dotacji może być rozliczenie faktycznej liczby uczniów, na których przyznano dotację, jako że dotacja ma charakter podmiotowy. Nie podlega rozliczeniu dotacja w zakresie kierunków jej wykorzystania – celowości. Użyte w art. 90 ust. 4 cyt. ustawy "rozliczenie dotacji" należy rozumieć jako czynności z zakresu księgowości, rachunkowości o charakterze materialno-technicznym. Natomiast "tryb udzielania i rozliczania" oznacza reguły i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji. Chodzi więc o ilość uczniów jako podstawę udzielenia dotacji.

Dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest w tej kwestii jednolite. W wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1860/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami.

W ocenie Sądu omawianej dotacji nie można postrzegać jako jedynie o charakterze podmiotowym, ale o charakterze podmiotowo-celowym.

Definicję dotacji zawiera art. 126 ustawy o finansach publicznych: "dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych".

Dotacje podmiotowe obejmują środki dla podmiotu wskazanego w odrębnej ustawie lub w umowie międzynarodowej, wyłącznie na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie określonym w odrębnej ustawie lub umowie międzynarodowej (art. 131 u.f.p.). Oznacza to, że z budżetu samorządowego mogą być udzielane dotacje podmiotowe, o ile odrębne ustawy tak stanowią. Dotacje podmiotowe z wymienionego budżetu wynikają m.in. z ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Wymieniony art. 126 u.f.p. formułuje ogólną definicję dotacji. Ustawowa definicja dotacji akcentuje trzy elementy:

- szczególne zasady rozliczania tego wydatku;

- podstawę prawną (dotacje mogą być udzielane na podstawie ustawy o finansach publicznych, ustaw odrębnych lub umów międzynarodowych);

- przeznaczenie (dotacje mogą być przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych).

Zakresem tej definicji objęte są dotacje z budżetu państwa, jak również z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych. Ustawowa systematyka dotacji z budżetu państwa obejmuje dotacje celowe, podmiotowe i przedmiotowe. Cechą dotacji jest szczególny sposób rozliczania środków z nich pochodzących. Pojęciem "rozliczenia" dotacji posługują się liczne przepisy, zarówno ustawy o finansach publicznych, jak również ustaw odrębnych. Szczególne zasady rozliczania dotacji polegają również na obowiązku ich zwrotu, wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, w razie wykorzystania przez beneficjenta dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania dotacji bezpodstawnie lub w nadmiernej wysokości (por. Ludmiła Lipiec-Warzecha Komentarz do art.126 ustawy o finansach publicznych, System Informacji Prawnej LEX).

Przekazanie, udzielenie, wydatkowanie i rozliczenie dotacji należy także do znamion naruszeń dyscypliny finansów publicznych. Po stronie beneficjenta naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest m.in. wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez udzielającego dotację (art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych; j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 168). Po stronie dotującego naruszeniem jest m.in. przekazanie lub udzielenie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu przekazywania lub udzielania dotacji (art. 8 pkt 1 wymienionej ustawy).

Dokonując analizy przepisu art. 90 u.s.o. należy zwrócić uwagę, że ustawodawca wprowadził zróżnicowanie w zakresie elementów przesądzających o przyznaniu dotacji oraz o jej późniejszym wykorzystaniu. Przyznanie bowiem dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki ma niewątpliwie charakter podmiotowy, pozostaje bowiem w ścisłym związku z liczbą uczniów, którzy mają uczęszczać do szkoły. Dodatkowo przyznanie dotacji jest ograniczone terminem udzielenia informacji o planowanej liczbie uczniów przez podmiot prowadzący szkołę (art. 90 ust. 2a u.s.o.). Z kolei wydatkowanie już udzielonej dotacji jest ograniczone poprzez wskazanie celów, którym ma ona służyć. Wskazuje na to wprost ust. 3d art. 90 u.s.o., zgodnie z którym dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Natomiast dotacje te mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Zatem w ramach "dofinansowania realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki" mieści się praktycznie cała podstawowa działalność statutowa szkoły lub placówki i mogą być finansowane wszystkie potrzeby związane z jej funkcjonowaniem w sferze zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Sąd przy tym przychyla się do stanowiska doktryny, że zmiany wprowadzone w art. 90 na mocy ustawy z dnia 19 marca 2009 r. (Dz. U. Nr 56, poz. 458 z późn. zm.) mogą budzić wątpliwości co do konkretnego charakteru prawnego dotacji z art. 90 u.s.o., jednak dotacja której udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na cel ogólnego dofinansowania ich bieżącej działalności statutowej można zatem przypisać charakter mieszany, podmiotowo-celowy (por. Mateusz Pilich Komentarz do art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty, System Informacji Prawej LEX).

Przenosząc te rozważania na grunt przedmiotowej sprawy w odniesieniu do cytowanego wyżej przepisu art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty uznać należy, że przepis wymienia następujące powinności dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego:

- ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b,

- oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania,

- oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Jednocześnie w art. 90 ust. 3e u.s.o. zagwarantowano organom jednostek samorządu terytorialnego możliwość kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji. Należy przez to rozumieć, że organy są uprawnione do badania tego, czy beneficjenci dotacji wykorzystują otrzymane środki w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z celami określonymi w art. 90 ust. 3d u.s.o. Rozwinięciem tej regulacji jest zawarcie ustawowej delegacji dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia procedury kontroli oraz zakresu, elementów poddanych kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którymi udzielone dotacje maja służyć.

Należy zatem przyjąć, że skoro organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest właściwy do stanowienia uchwały w przedmiocie udzielania, rozliczania i kontroli wykorzystania dotacji na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o., to powinien również być upoważniony do kontroli. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 1321/11 (dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) pojęcie kontroli winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, wskazanie elementów poddanych kontroli.

Należy podzielić stanowisko autora wymienionego wyżej komentarza, że nowelizacja art. 90 u.s.o. (z dnia 19 marca 2009 r.) nakazuje organom stanowiącym uregulowanie również trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych szkołom i placówkom publicznym nieprowadzonym przez samorządy. Pojęcia "zakres kontroli" staje się wobec niejasnego charakteru prawnego dotacji dość problematyczne i wieloznaczne. Można albo uznać, że ustawodawcy chodziło tylko o wyszczególnienie danych i elementów gospodarki finansowej beneficjentów dotacji, które organom samorządowym będzie wolno badać, albo – co jest już bardziej dyskusyjne – o dobór kryteriów kontroli sprawowanej na podstawie omawianego przepisu. Zatem przyjmując, że dotacje, o których mowa w art. 90 u.s.o., mają mieszany charakter podmiotowo-celowy, organ może żądać wykazania, że dotacja została wydana przez szkołę lub placówkę w tym roku, na który została udzielona, na finansowanie wydatków bieżących oraz, że wydatki te mieszczą się w ramach działalności statutowej.

Należy jednak zwrócić uwagę, że wobec zawężenia możliwości gospodarowania środkami przyznanymi w ramach dotacji (art. 90 ust. 3d u.s.o.), rozliczenie dotacji nabiera większego znaczenia merytorycznego. Skutkować to winno do zobowiązania podmiotów korzystających z dotacji do podawania w nim dalej idących niż dotychczas danych, dotyczących poziomu poniesionych z dotacji wydatków bieżących. Dotację należy rozliczyć w sposób przewidziany w uchwale, natomiast zakres danych niezbędnych do prawidłowego rozliczenia tej dotacji obejmuje rzeczywistą liczbę uczniów dotowanej jednostki oraz poziom jej wydatków "bieżących" na działalność statutową dydaktyczną, opiekuńczą i wychowawczą.

Ponadto, należy zwrócić uwagę, że nowelizacja ustawy o systemie oświaty z dnia 19 marca 2009 r. miała także na celu przeciwdziałanie nadużyciom polegającym na wydatkowaniu dotacji na cele gospodarcze osób prowadzących szkoły i placówki oraz czerpaniu, sprzecznie z ogólnymi zasadami ustawy o systemie oświaty, zysków z działalności oświatowej przy rażącym zaniżaniu standardów kształcenia. Problem ten wynikał po prostu z faktu, że szkoły i placówki prowadzone przez osoby fizyczne i niesamorządowe osoby prawne nie są tak organizacyjnie wyodrębnione i wyposażone w prawną autonomię, aby można było oddzielić przepływy finansowe wewnątrz nich od gospodarki finansowej osób prowadzących (por. Mateusz Pilich Komentarz do art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty, System Informacji Prawej LEX).

W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, że zakwestionowane przez Spółkę zapisy § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały nie pozostają w sprzeczności z zakresem ustawowej delegacji. W ocenie Sądu ustanowienie zaskarżoną uchwałą obowiązku składania comiesięcznego rozliczenia wykorzystania dotacji mieści się w granicach ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Prowadzenie odrębnej ewidencji stanowi element kontroli prawidłowości wykorzystania środków pieniężnych przekazanych beneficjentowi z tytułu udzielonej dotacji. Wprowadzenie tego obowiązku mieści się w zakresie uprawnienia do określenia trybu przeprowadzania kontroli, a więc wskazania procedury, sposobu postępowania, który służyć ma temu celowi. Obowiązek ten daje bowiem możliwość porównania, czy poniesienie konkretnego wydatku pozostaje w zgodzie z realizacją celów, o jakich mowa w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, i sprawdzenia, czy udzielona dotacja jest wykorzystywana w sposób prawidłowy (podobnie: WSA w Gdańsku w powołanym wyżej wyroku z dnia 21 marca 2012 r.).

Mając na uwadze powyższe ustalenia należy w tym miejscu odnieść się także do zaskarżonych przepisów uchwały zawartych w § 9 ust. 1 i 2 oraz § 12 ust. 1 i 2.

Zdaniem skarżącej naruszenie § 9 ust. 1 w zakresie w jakim po przekazaniu pierwszej raty dotacji warunkiem przekazania kolejnych rat jest złożenie przez osobę prowadzącą szkołę, przedszkole lub inną formę wychowania przedszkolnego organowi dotującemu w terminie do 15 dnia następnego miesiąca informacji o rzeczywistej liczbie uczniów objętych dotacją za dany miesiąc oraz wykazu uczniów, polega na wydaniu przepisu z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. Skarżąca podkreśliła, że informacje o rzeczywistej liczbie uczniów uczęszczających do szkoły za dany miesiąc oraz wykaz uczniów, warunkują jedynie wysokość kolejnych dotacji i mogą być elementem trybu jej przyznawania, nie mogą jednak stanowić przesłanki przekazania kolejnych rat dotacji.

Zgodnie z art. 90 ust. 3 zd. 1 u.s.o. dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i.

Dotacja jest zatem udzielana na wniosek, po udzieleniu informacji o planowanej liczbie uczniów. Informacja jest bowiem tylko oświadczeniem wiedzy, obejmującym dane niezbędne do obliczenia dotacji. Dotacja przysługuje w przeliczeniu na faktyczną liczbę uczniów, jaka uczęszcza do danej placówki według stanu w roku szkolnym, w którym dotacja jest udzielana. Ponieważ liczba ta może ulegać zmianom (zwłaszcza od września do końca roku budżetowego, na który dotacja jest udzielona), organ prowadzący szkołę powinien być zobowiązany do bieżącego zgłaszania korekty faktycznej liczby uczniów na koniec okresu rozliczeniowego (miesiąca lub roku), właściwa gmina zaś może żądać zwrotu kwoty dotacji przekraczającej iloczyn liczby uczniów i kwoty przeliczeniowej wydatków bieżących, przypadającej na jednego ucznia prowadzonego przez nią przedszkola publicznego, gdyż w tym zakresie świadczenie jest wypłacone nienależnie. Należy dodać, że "uczniem" jest osoba, którą przyjęto do szkoły lub placówki, figuruje ona w księdze uczniów i nie zapadła wobec niej ostateczna i podlegająca wykonaniu decyzja administracyjna o skreśleniu jej z listy uczniów.

Przepis omawianego § 9 ust. 1 uchwały pozostaje jednak w ścisłym powiązaniu z przepisami:

- § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały, według którego osoba prowadząca szkołę, przedszkole lub inną formę wychowania przedszkolnego zobowiązana jest do złożenia w Urzędzie Miejskim w B. do 15 dnia każdego miesiąca informacji o rzeczywistej liczbie uczniów objętych dotacja według stanu na ostatni dzień poprzedzającego miesiąca (...),

- § 10 ust. 1 uchwały, według którego kwotę dotacji w danym miesiącu wylicza się na podstawie comiesięcznej informacji o rzeczywistej liczbie uczniów uczęszczających do szkoły (...) oraz na podstawie miesięcznej stawki dotacji ustalonej na jednego ucznia

Wymienione przepisy nakładają więc na Spółkę powinność złożenia comiesięcznej informacji o rzeczywistej liczbie uczniów. Ponadto zaskarżony przepis § 9 ust. 1 uchwały nie stanowi o "wstrzymaniu dotacji", a jedynie "warunkuje przekazanie kolejnych rat", co w świetle wskazanego także celowego charakteru dotacji, nie stanowi w ocenie Sądu naruszenia art. 90 ust. 3 u.s.o. Przepis § 3 uchwały gwarantuje beneficjentowi prawo otrzymania dotacji na każdego ucznia lub wychowanka ujętego w dokumentacji prowadzonej przez szkołę lub placówkę. Natomiast inny jest cel przepisu § 9 ust. 1, który nie dotyczy kwestii otrzymania dotacji przez szkołę, lecz odnosi się do zagadnień sprawozdawczości statystycznej, na okoliczność faktycznej liczby uczniów, według stanu na 15 dzień następnego miesiąca.

W przepisie tym Sąd nie dopatrzył się naruszenia praw skarżącej, a w szczególności uzasadnionego zagrożenia prawa do otrzymania należnej dotacji.

Natomiast naruszenia § 9 ustęp 2 uchwały (w zakresie w jakim w przypadku zakończenia działalności przez szkołę, przedszkole lub inną formę wychowania przedszkolnego osoba prowadząca powinna przekazać niezwłocznie organowi dotującemu ostateczne rozliczenie wykorzystania dotacji, a w przypadku wystąpienia nadpłaty dotacji dokonać zwrotu w terminie 30 dni od daty zakończenia działalności) Spółka upatruje w kontekście niezgodności z art. 90 ust. 3c oraz art. 252 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem skarżącej skoro ustawa określa kwestie przekazywania dotacji w terminach określonych ustawą (w 12 częściach w terminach do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki), to Rada Miejska w przepisie wykonawczym do regulacji ustawowej nie ma podstaw prawnych do modyfikacji jednoznacznego charakteru normy ustawowej, zaś jej beneficjent zobowiązany jest do zwrotu dotacji na podstawie z art. 252 u.s.o.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Należy zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącej, że w przepisach ustawowych brak jest uregulowań związanych z procedurą postępowania w przypadku zakończenia działalności przez szkołę. Jednak pogląd skarżącej, w przedmiocie przysługującej jej uprawnieniu do otrzymania dotacji w 12 częściach przewidzianych w art. 90 ust. 3c u.s.o., przy braku możliwości podejmowania przez organ innych, dodatkowych czynności jest nietrafny. Nie można bowiem pominąć, co już wskazano wyżej, że z mocy delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały umocowane do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli. To z tego przepisu należy wywodzić umocowanie do ustalenia trybu i zakresu kontroli środków publicznych.

Zdaniem Sądu, dokonując oceny zasadności omawianego przepisu nie sposób również pominąć art. 254 u.f.p., który określa katalog zasad obowiązujących w toku wykonywania budżetu przez jednostkę samorządu terytorialnego. Przez zasady wykonywania budżetu rozumie się reguły postępowania, przybierające postać nakazów lub zakazów prawnych, jakie muszą być przestrzegane w procesie realizacji budżetu. W Komentarzu do art. 254 u.f.p. L. Lipiec-Warzecha wskazała m.in. następujące zasady gospodarki finansowej obowiązujące w toku wykonywania budżetu jednostek samorządu terytorialnego: legalności, terminowości, planowości jak również zasady celowości, oszczędności i efektywności. Ostatnie z wymienionych zasad (art. 254 pkt 3 u.f.p.) obligują organy do dokonywania wydatków w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Zatem organy mają obowiązek dokonywania wydatków w przyjętych limitach, przy respektowaniu zasady gospodarności i uwzględnianiu kryteriów ekonomicznych przy realizacji zadań finansowanych z budżetu i reguły celowości, nakazującej takie wydatkowanie środków, które są zasadne pod względem społecznym i gospodarczym.

Mając na uwadze tak określone przez ustawę o finansach publicznych zadania i zasady obowiązujące w toku wykonywania budżetu dla jednostek samorządu terytorialnego, które mają także zastosowanie przy dysponowaniu środkami dotacyjnymi, Sąd uznał, że kwestionowany przepis uchwały nie narusza prawa. Nie zmienia tej oceny zarzut skarżącej, że w przepisach powszechnie obowiązującego prawa nie występuje pojęcie "nadpłata dotacji", użyte bowiem przez organ pojęcie de facto mieści w dyspozycji przepisu art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. (pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości), co zdaje się sugerować sama skarżąca.

Zarzuty skarżącej, że przepis § 12 ust. 1 i 2 uchwały dotyczący zwrotu do budżetu miasta dotacji, stanowi powtórzenie zasad określonych w art. 252 u.f.p., wskazują na zbędność takiego zapisu w uchwale. W ocenie Sądu jednak w żaden sposób przepis nie narusza praw skarżącej w zakresie jej ustawowych powinności, a także własnego interesu prawnego lub uprawnienia, skutkujący koniecznością stwierdzenia jego nieważności.

Skarżąca kwestionowała również przepis § 7 ust. 4 uchwały podając, że w komentowanym zapisie brak jest wskazania przez organ stanowiący regulacji, w zakresie obliczania dotacji poprzez niewskazanie sposobu i kryteriów wyboru najbliższego powiatu prowadzącego szkoły publiczne, których wydatki powinny być podstawą obliczenia dotacji dla szkół niepublicznych. Wskazane zaniechanie może powodować, że decyzje w tym przedmiocie będą podejmowane przez organy wykonawcze, które nie posiadają do tego ustawowych kompetencji.

Zgodnie z przepisem art. 90 ust. 3 zd. 2 u.s.o. w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Sąd rozpatrując ten zarzut uznał za aktualne stanowisko zajęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK 1187/04, zarazem je podzielając, jak również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 657/09 (dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Gramatyczna wykładnia ww. przepisu, a w szczególności użyte w nim określenie "najbliższą gminę lub powiat" w liczbie pojedynczej wskazuje, że podstawę do ustalenia dotacji stanowią wydatki bieżące ponoszone tylko w jednym, a nie w kilku najbliższych powiatach na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Ustawodawca nie zamieścił w analizowanym przepisie takiego kryterium, lecz respektując wyrażoną w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zasadę samodzielności powiatu pozostawił organom samorządu powiatowego swobodę w ustalaniu wysokości dotacji dla szkół, z uwzględnieniem sytuacji ekonomicznej powiatu i z zastrzeżeniem, że dotacje te przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu lub rodzaju. Zatem ustawodawca zapewnił powiatom samodzielne prowadzenie gospodarki finansowej na podstawie budżetu powiatu, a więc ustalanie wysokości wydatków, w tym także dotacji dla szkół, na poziomie mającym pokrycie w planowanych dochodach budżetu powiatu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że brak sprecyzowania sposobu i kryteriów wyboru najbliższego powiatu w definicji użytego w zaskarżonej uchwale pojęcia "najbliższa jednostka samorządu terytorialnego" nie narusza regulacji ustawowych zawartych w art. 90 ust. ust. 3 zd. 2 u.s.o.

Przedstawione powyżej okoliczności, w ocenie Sądu nie pozwalają na uznanie, by uchwała Rady Miasta Będzina, w zaskarżonej części, została wydana z przekroczeniem delegacji przewidzianej w ustawie o systemie oświaty, a tym samym nie narusza art. 94 Konstytucji RP.

Z tego względu skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.