I OSK 538/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z 15 listopada 2011 r. II SA/Po 771/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Poznaniu oddalił skargę Gminy R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] lipca 2000 r. nr [...], zmienioną decyzją z [...] września 2000 r. nr [...], Wójt Gminy R. dokonał na wniosek Z. C. i R. C. podziału działki gruntowej nr ewid. 173/3, z której zostały wydzielone m. in. działki o nr ewid. 237, 246, 252, 254, 256 i 266, które przeznaczone zostały pod drogi publiczne zgodnie z przepisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi K., rejon ulicy Dz., zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy R. nr [...] z [...] grudnia 1999 r. Plan ten przewidywał, że będą to drogi dojazdowe stanowiące drogi gminne. Obecnie, zgodnie z wpisem w Księdze Wieczystej nr [...], właścicielem działek nr ewid. 237, 246, 252, 254, 256 i 266 jest Gmina R.. W ewidencji gruntów ww. działki wpisane są jako drogi publiczne.

Podaniem z 13 lipca 2009 r. Z. C. wystąpiła do Wójta Gminy R. z wnioskiem o odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogi gminne, które stały się własnością Gminy oświadczając, że wycofuje jako wadliwe oświadczenie woli o zrzeczeniu się takiego odszkodowania złożonego w formie aktu notarialnego z 20 czerwca 2000 r. Rep. [...]. W jej ocenie oświadczenie to zostało złożone z naruszeniem swobody umów, ponieważ organ gminy uzależnił od niego wydanie decyzji podziałowej. W dniu 18 sierpnia 2009 r. podanie z żądaniem ustalenia odszkodowania Z. C. skierowała do Starosty Powiatu Poznańskiego. Z kolei podaniem z 6 października 2009 r. wniosła o ustalenie dodatkowego odszkodowania za poszerzenie jej kosztem ul. Dz. o pas szerokości 5 m na długości 370 m.

W toku postępowania ustalono, że następcami prawnymi zmarłego R. C. są Z. C. w ¼ części oraz dzieci: M. C., A. K., R. C. i A. C. po 3/16 części, a to na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Sz. z 27 maja 2010 r. I Ns [...].

Decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...] Starosta Powiatu Poznańskiego odmówił ustalenia odszkodowania za nasadzenia roślinne znajdujące się na nieruchomości oznaczonej nr ewid. 237, 246, 252, 254, 256 i 266.

Z kolei decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...], Starosta Powiatu Poznańskiego ustalił na rzecz Z. C. i pozostałych spadkobierców po R. C. odszkodowanie w łącznej wysokości 1.033.010 zł za utracone prawo własności nieruchomości położonej w miejscowości K., gmina R., oznaczonej w ewidencji gruntów nr ewid. 237 o pow. 0.2648 m2, nr 246 o pow. 0.2786 m2, nr 252 o pow. 0.2360 m2, nr 254 o pow. 0.0781 m2, nr 256 o pow. 2750 m2, nr 266 o pow. 2038 m2, wpisanych w KW nr [...] oraz zobowiązał Gminę R. do wypłacenia tego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia ostateczności decyzji. W punkcie II decyzji uszczegółowiono podział kwoty odszkodowania dla poszczególnych uprawnionych.

Z uzasadnieniu powyższej decyzji wynika, że podziału nieruchomości dokonano w czasie, kiedy stanowiła ona współwłasność majątkową Z. i R. C. Przed wystąpieniem z wnioskiem o ustalenie odszkodowania Z. C. bezskutecznie zwracała się do Wójta Gminy R. o podjęcie negocjacji w sprawie wypłaty należności w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W opinii organu I instancji zasadnicze znaczenie w sprawie miała ocena oświadczenia złożonego przez małżonków C. w formie aktu notarialnego z 20 czerwca 2000 r. Rep. A [...] o zrzeczeniu się odszkodowania, pod warunkiem wydania przez wójta gminy decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Decyzja ta nosi późniejszą datę - 26 lipca 2000 r., niż oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania – 20 czerwca 2000 r. W ocenie Starosty oświadczenie to było bezskuteczne, ponieważ dotyczyło odszkodowania, które powstało z mocy prawa dopiero po dniu jego złożenia. Zatem małżonkowie C. zrzekli się prawa, którego nie posiadali. Dlatego wniosek uprawnionych o odszkodowanie zasługiwał na uwzględnienie.

Starosta podał, że stosownie do art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej: "Ugn") działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne [...] z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa [...] na własność gminy [...] z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Za przejęte działki gruntu przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem [...] a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela [...] odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W świetle powyższego organ I instancji uznał za udowodnione, że negocjacje z Gminą R. w przedmiocie odszkodowania okazały się bezskuteczne. Wobec tego zlecono oszacowanie przejętej nieruchomości rzeczoznawcy majątkowemu, który w operacie szacunkowym z 8 lipca 2010 r. wycenił ją na kwotę 1.033.010 zł. Dokument ten został przyjęty przez starostę jako podstawa ustalenia odszkodowania. Uznał on, że operat spełniał wymogi wynikające z Ugn oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109, dalej: "rozp. RM z 2004"). W operacie wskazano i uzasadniono metodę zastosowaną przy wycenie, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak też uwzględniono ceny nieruchomości nabywanych pod drogi występujące na danym rynku nieruchomości. Rzeczoznawca dokonał prawidłowej analizy rynku nieruchomości i zgodnie z przepisami rozszerzył poszukiwania transakcji działkami tzw. "drogowymi" poza obszar powiatu poznańskiego. Rzeczoznawca wyjaśnił, dlaczego nie mógł uwzględnić wniosków uprawnionych do wyceny nasadzeń na nieruchomości, które według stron istniały w dacie wydania decyzji podziałowej. W tej kwestii organ wydał odrębną decyzję. Ponadto od daty podziału nieruchomości do czasu oględzin jej zagospodarowanie uległo zmianie, dlatego oględziny terenu nie pozwoliłyby na ustalenie stanu faktycznego sprzed 10 lat. Wartość nieruchomości nie została zaniżona, jak zarzucali uprawnieni, nie przyjęto też do wyceny wadliwego kręgu transakcji, jak twierdziła Gmina.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina R., zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., a dotyczących obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w tym pominięcie wnikliwej analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Zdaniem odwołującej się Gminy decyzja organu I instancji sprowadza się do powtarzania twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego. Przywołując tezy wybranych orzeczeń sądowych pełnomocnik strony odwołującej się kwestionował prawidłowość postępowania wyjaśniającego zarzucając przy okazji bierność starosty.

Decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy uznał, że skoro na mocy wydanej na wniosek właściciela decyzji podziałowej Gmina R. przejęła na własność część dzielonej nieruchomości z przeznaczeniem pod drogi publiczne, to ziściła się przesłanka określona w art. 98 ust. 3 Ugn do ustalenia odszkodowania. Negocjacje między stronami nie przyniosły oczekiwanego rezultatu, dlatego konieczne było ustalenie odszkodowania w drodze decyzji. Umowa o zrzeczeniu się odszkodowania z 20 czerwca 2000 r. była bezskuteczna z powodów wyjaśnionych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Wojewoda przywołał także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2010 r., I OSK 203/10, z 26 lutego 2008 r., I OSK 238/07 oraz z 4 października 2006 r., I OSK 417/06, które wspierać mają stanowisko orzekających w sprawie organów.

Odnosząc się do zarzutu wadliwości operatu szacunkowego wojewoda podniósł, że wycena nieruchomości odbyła się w oparciu o prawidłowo zastosowane przepisy rozp. RM z 2004. Ocena operatu dokonana przez starostę była prawidłowa, w tym aspekcie nie podzielono zarzutów zarówno odwołującej się Gminy, jak i wnioskodawców odszkodowania. Rzeczoznawca na podstawie § 26 i § 36 ust. 2 rozp. RP z 2004 sporządził prawidłowy operat, odniósł się także do zarzutów Gminy artykułowanych przed podjęciem decyzji przez starostę. Opinia rzeczoznawcy spełnia wymogi formalne cyt. rozporządzenia, prawidłowo została oceniona jako przydatna dla potrzeb ustalenia odszkodowania przez organ I instancji.

Skargę na decyzję z 7 lipca 2011 r. do WSA w Poznaniu wniosła Gmina R., domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione w sposób dostateczny, a biegły w sposób prawidłowy dokonał wyceny wartości wywłaszczonej nieruchomości, natomiast naruszony został przepis art. 98 ust. 3 Ugn przez uznanie, że pomiędzy stronami nie doszło do zawarcia porozumienia w sprawie odszkodowania i to przez przyjęcie, że umowa z 20 czerwca 2000 r. była nieskuteczna. W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty dotyczące wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego, w szczególności przez wadliwy dobór nieruchomości w zastosowanej metodzie wyceny.

Postanowieniem z 12 sierpnia 2011 r. Wojewoda wstrzymał w całości wykonanie ostatecznej decyzji z 7 lipca 2011 r., do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z 7 listopada 2011 r. M. C. wniósł także o oddalenie skargi uznając, że skarga nie wnosi do sprawy niczego nowego, a stanowi wyłącznie polemikę z treścią zaskarżonej decyzji. Tożsame stanowisko w piśmie z 10 listopada 2011 r. wyraził pełnomocnik M. C., Z. C., A. C., A. K. i R. C.

Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem sąd I instancji podał, że okolicznością bezsporną w sprawie było dokonanie podziału decyzją Wójta Gminy R. na wniosek właścicieli działki o nr ewid. 173/3, na szereg innych działek z których część przeszła na własność Gminy R. z przeznaczeniem pod drogi publiczne. Gmina podnosiła jednak, że w umowie z 20 czerwca 2000 r. ówcześni właściciele nieruchomości zrzekli się odszkodowania, zatem aktualnie niemożliwe było jego ustalenie w drodze decyzji. WSA w Poznaniu argumentacji tej nie podzielił i powołując się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny (m.in. wyrok z 26 lutego 2008 r. I OSK 238/07, wyrok z 4 października 2006 r. I OSK 417/06), stwierdził, że zrzeczenie się roszczenia o odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogi publiczne może nastąpić dopiero po jego powstaniu, tj. po przejściu z mocy prawa nieruchomości na własność gminy i w ramach uzgodnień przewidzianych w art. 98 ust. 3 Ugn. Wykładni powołanego przepisu nie można bowiem dokonywać w oderwaniu od dyspozycji art. 98 ust. 1 Ugn, który stanowi że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym stała się ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. Dopiero w tym dniu zastosowanie znajduje ust. 3 cyt. przepisu regulujący roszczenie o odszkodowanie. Tym samym oświadczenie złożone przez dotychczasowych właścicieli w dniu 20 czerwca 2000 r., jako że miało miejsce przed dniem, w którym decyzja z 26 lipca 2000 r. o podziale stała się ostateczna, było bezskuteczne.

Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących wadliwości operatu szacunkowego sąd wojewódzki podał, że zgodnie z art. 154 ust. 1 Ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Operat szacunkowy stanowi dowód w sprawie i stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. podlega ocenie, jak każdy inny dowód. Rzeczoznawca przy wycenie zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego. Dokument ten sporządzony został w sposób logiczny, spójny, a działania matematyczne nie zawierały błędów. W szczególności biegły wykazał, że zaistniała przesłanka do zastosowania metody wyceny określonej w § 36 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Przyjęte w operacie nieruchomości wypełniały definicję nieruchomości podobnych, o których mowa w art. 4 pkt. 16 Ugn. Biegły, wobec rozbieżności cenowej, wyeliminował transakcje o skrajnych cenach i prawidłowo zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Określił cechy działek mające największy wpływ na wartość gruntu na lokalnym rynku nieruchomości (lokalizację; zurbanizowanie sąsiedztwa; powierzchnię działki), wagi procentowe dla tych atrybutów, uwzględnił także wpływ tych cech na wartość konkretnej działki. Zarzucany przez skarżącą Gminę brak rzetelności operatu nie potwierdził się. Nie doszło również w ocenie sądu a quo do naruszenia w toku postępowania przepisów proceduralnych.

Skargę kasacyjną od wyroku z 15 listopada 2011 r. wniosła Gmina R., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia i rozpoznania skargi, oraz zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na dyspozycję art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. § 36 ust. 1 rozp. RM z 2004 w zw. z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 Ugn przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wycena nieruchomości została przeprowadzona zgodnie z ich dyspozycjami,

2. art. 4 pkt 16 Ugn przez przyjęcie, że nieruchomości dobrane przez rzeczoznawcę do wyceny nieruchomości miały charakter nieruchomości podobnych,

II. przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędną interpretację i uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w związku z tym stwierdzenie, że postępowanie dowodowe przed organami było pełne i prawidłowe, oraz że organ nie naruszył swobodnej oceny dowodów stwierdzając, że biegły w sposób prawidłowy dokonał wyceny nieruchomości.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, wbrew stanowisku sądu I instancji, rzeczoznawca majątkowy nie przyjął przy wycenie do porównania nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 Ugn. Gmina R. jest zasadniczo gminą rolniczą, na której przeważają grunty rolne w stosunku do gruntów zajętych pod działalność gospodarczą i inną. Na terenie gminy ciągle realizuje się inwestycje, które już od dawna istnieją w sąsiednich gminach, takich jak Suchy Las, Tarnowo Podgórne, w których położone są niektóre nieruchomości wzięte do porównania, w tym w miejskiej Gminie Kórnik, gdzie ceny kształtują się zdecydowanie wyżej. Strona skarżąca nie zgadza się także ze stanowiskiem sądu wojewódzkiego, jakoby postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organy w sposób prawidłowy. Ponadto, przy ocenie materiału dowodowego organy przekroczyć miały granice swobodnej oceny dowodów. Przede wszystkim rozstrzygnięcia organów oparto na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym, czego nie dostrzegł WSA w Poznaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Kluczowym zagadnieniem w sprawie, wobec odpowiednio sformułowanych zarzutów kasacyjnych jest to, że orzekające w sprawie organy nierzetelnie miały przeprowadzić postępowanie dowodowe, opierać się na wadliwym operacie szacunkowym, a sąd I instancji miał nie dostrzec tych wadliwości i w efekcie nietrafnie oddalił skargę. Naruszyć przy tym miał WSA w Poznaniu dyspozycję art. 3 § 1 Ppsa oraz art. 134 Ppsa. Pierwszy z cyt. przepisów stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Co się tyczy drugiego z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, to Kasatorowi umknęło, że dzieli się on na dwa paragrafy, stanowiąc że "§ 1. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną", oraz "§ 2. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności". Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżącej kasacyjnie Gminie R. chodzi o naruszenie art. 134 § 1 Ppsa. Zakwestionowano przy tym zasadność stwierdzenia sądu I instancji odnośnie ograniczenia dopuszczalnego zakresu weryfikacji operatu sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie sąd I instancji nie dostrzec miał wadliwości postępowania dowodowego, zaś organy orzekające w sprawie miały dopuścić się licznych uchybień.

Zasadniczym elementem argumentacji skarżącej kasacyjnie Gminy R. jest także wywodzenie, że przyjęte w operacie przez biegłego rzeczoznawcę ceny transakcyjne nieruchomości nie odnoszą się do nieruchomości podobnych, w rozumieniu art. 4 pkt 16 Ugn, albowiem odnosiły się one do nieruchomości znajdujących się w innych gminach, niż Gmina R.. Przez to nie uwzględniono odmiennego potencjału poszczególnych gmin, a co za tym ma iść – różnic w cenach transakcyjnych nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne w tych innych gminach, niż gmina R. Tak określonych zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela.

Zasadnie WSA w Poznaniu w uzasadnieniu swego wyroku dostrzegł, że w myśl art. 154 ust. 1 Ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zasadnie także stwierdzono, że zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 1 rozp. RM z 2004 przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wedle art. 153 ust. 1 Ugn podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stwierdzić należy, że rzeczoznawca zastosował powyższy przepis. Zarzucając zaś błędne uznanie, że operat szacunkowy spełnia wymogi powołanego przepisu i przywołanego powyżej rozporządzenia skutecznie nie podważono ustalenia, że do porównania rzeczoznawca przyjął transakcje nieruchomościami o podobnym przeznaczeniu.

Trafnie sąd I instancji dokonał oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, dochodząc do przekonania, że został on sporządzony zgodnie z prawem, jest logiczny, spójny, a strona skarżąca nie wykazała jego wadliwości. Podzielić należy również pogląd, że przyjęte za podstawę ustalenia wartości rynkowej przejętych pod drogi publiczne gruntów ceny transakcyjne nieruchomości odnosiły się do nieruchomości podobnych, w rozumieniu art. 4 pkt 16 Ugn. Zgodnie z cyt. przepisem "Ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej - należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość". W judykaturze prezentowany jest pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela, że pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. I OSK 701/11, LEX nr 1264911). Zgodnie z art. 151 ust. 1 Ugn wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Wszystkie nieruchomości, których ceny transakcyjne zostały wzięte pod rozwagę, w ocenie orzekających organów spełniały wymóg nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 Ugn, albowiem zlokalizowane były na terenie tego samego powiatu. Wśród nich znajdowały się także nieruchomości z gminy R. (a także z gmin: Tarnowo Podgórne, Suchy Las i Dopiewo). Zarzuty, że nieruchomości przyjęte za podstawę ustalenia wartości przejętych nieruchomości położone są w innych gminach, o innej charakterystyce gospodarczej niż gmina R., mają charakter subiektywny i w istocie nie poddają się weryfikacji na etapie kontroli prowadzonej przez sąd administracyjny. Odpowiadając na piśmie wobec zgłaszanych wątpliwości rzeczoznawca wyjaśnił, że poziom cenności gruntów Gminy R. kształtował się na poziomie średnich cen transakcyjnych (k. 297 akt administracyjnych). Sąd zauważa przy tym, że w szczególności wśród tych nieruchomości brak było nieruchomości z gminy K.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że zarówno organ, jak i sąd rozpoznający sprawę zobligowani są ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości (por wyrok z 9 lutego 2012 r. I OSK 309/11, Lex nr 1126278). Przy czym dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego, bowiem fakt, że ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić ten wybór. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym uchwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianych i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 grudnia 2009 r., I OSK 373/09; z 12 stycznia 2011 r., I OSK 379/10; z 7 października 2011 r., I OSK 1650/10). W realiach kontrolowanej sprawy przeprowadzono rozprawę administracyjną, na żądanie organu rzeczoznawca wyjaśnił swoje stanowisko wobec zgłaszanych przez skarżącą Gminę uwag. Trafnie przeto orzekające w sprawie organy uznały, że przedłożony operat może stanowić podstawę wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania, opartą na operacie szacunkowym zobligowany jest zbadać czy organ prawidłowo, zgodnie m. in. z przepisami postępowania, tj. art. 77 i 80 K.p.a. dokonał oceny tego dowodu. W niniejszej sprawie sąd I instancji przedstawił swoją ocenę prawidłowości sporządzonego operatu, szczegółowo wskazując przyjętą przez biegłego metodologię wyceny. Trafnie stwierdzono, że rzeczoznawca to osoba, która posiada wiadomości specjalne w zakresie wyceny nieruchomości. Niesłusznie strona skarżąca kasacyjnie upatruje w użytym przez sąd I instancji sformułowaniu, iż "nie jest rolą organu, ani sądu weryfikowanie tychże (rzeczoznawcy) wiadomości specjalnych" jakoby w sprawie nie poddano operatu krytycznej analizie. Przeciwnie, przeczą temu zarówno wywody zawarte w kwestionowanych decyzjach, jak i w skarżonym kasacyjnie wyroku. Kasator pominął dalszą część wywodu WSA w Poznaniu, w którym po przywołanym w skardze kasacyjnej sformułowaniu wskazano, że rolą sądu jest "wyłącznie kontrola poszczególnych wniosków biegłego pod kątem zasad logicznego rozumowania, rozważenia wszystkich zaistniałych wątpliwości, rozważenia uwag stron" (s. 7 uzasadnienia wyroku II SA/Po 771/11). Biorąc pod uwagę wymagania, jakie Ugn, standardy zawodowe i kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego zasadnie należy wywodzić, że jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. W związku z powyższym, ocena prawidłowości - pod względem merytorycznym - wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością. W tym zatem zakresie rozumieć należy wypowiedź sądu I instancji, że nie jest on uprawniony, aby przy ocenie legalności decyzji wydanych w zakresie ustalenia odszkodowania za przejęte nieruchomości dokonywać weryfikacji samych wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego rzeczoznawcę.

Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a., zobowiązującej organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także reguły zawartej w art. 80 K.p.a., zgodnie z którą ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna być przez ten organ dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, wbrew twierdzeniom skarżącej Gminy, nie zostały w niniejszej sprawie naruszone w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że strona brała czynny udział w postępowaniu administracyjnym, miała możliwość wypowiedzenia się co do dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym odnośnie do operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Jeżeli skarżąca Gmina R. uważała, że dokonano nieprawidłowej wyceny przedmiotowego gruntu winna wykazać inicjatywę w jej podważeniu, przy czym nie mogła swej aktywności ograniczyć wyłącznie do argumentacji w istocie o charakterze werbalnym. Należy podkreślić, że w dacie orzekania przez wojewodę art. 7 K.p.a. stanowił, że "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Prawo nie ogranicza przeto inicjatywy do przeprowadzenia dowodu wyłącznie do organu prowadzącego postępowanie, strona także miała możliwość przedstawić przygotowaną na jej zlecenie opinię innego rzeczoznawcy majątkowego. Takiej inicjatywy Gmina R. nie przejawiła.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze kasacyjnej, że na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. W niniejszej sprawie operat szacunkowy nie budził wątpliwości pod względem formalnym i materialnym. Gmina R. nie wykazała, aby na rynku lokalnym były przeprowadzone transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, których ceny np. rażąco odbiegałyby od cen przyjętych w sporządzonym przez rzeczoznawcę operacie. W tej sytuacji należy uznać, że sąd I instancji zasadnie uznał, że zgromadzony materiał dowodowy został prawidłowo oceniony i dawał podstawę do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, na mocy art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.