II SA/Bk 418/13

Uzasadnienie

A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. (powoływana dalej w skrócie jako "Spółka" lub "Skarżąca") złożyła za pośrednictwem Rady Gminy A. skargę na uchwałę tejże Rady Gminy z dnia [...] marca 2013r., nr [...] w sprawie stanowienia o kierunkach działania Wójta Gminy w sprawie zasad ustalenia lokalizacji budowy elektrowni wiatrowych na terenie gminy, żądając stwierdzenia jej nieważności w całości. W powołanej uchwale uregulowano, że inwestycje polegające na budowie elektrowni wiatrowych winny być poprzedzone konsultacjami społecznymi (§1 ust. 1 uchwały). W ust 2 §1 zobowiązano Wójta Gminy do przedstawienia szczegółowych planów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych na zebraniach wiejskich w zainteresowanych sołectwach do uzyskania pisemnej zgody wszystkich właścicieli nieruchomości, dla których odległość lokalizacji elektrowni wiatrowej jest mniejsza niż 1000 metrów. W §2 uchwała stanowi, że nie dotyczy ona małych elektrowni wiatrowych lokalizowanych na potrzeby gospodarstwa domowego. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy (§3 uchwały).

Powyższej uchwale pełnomocnik Skarżącej zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) poprzez nieuprawnione wydanie uchwały zobowiązującej Wójta Gminy do określonych działań, pomimo braku podstaw prawnych do podejmowania przez Radę Gminy uchwał zawierających takie wytyczne.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik uzasadniając istnienie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały wskazał, że Spółka jest inwestorem przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej na terenie Gminy A. w miejscowości Ś. i Ż. Wójt Gminy prowadzi zaś postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji tego przedsięwzięcia. Skoro uchwała zobowiązała Wójta do zachowania minimalnych odległości lokalizacji elektrowni wiatrowych (ewentualnie uzyskania zgody wszystkich właścicieli nieruchomości), to Wójt może ją stosować w postępowaniu administracyjnym toczącym się z wniosku Skarżącej. Dlatego postanowienia tej uchwały oddziałują na jej prawa i obowiązki. Istnienie tego związku może prowadzić do nałożenia na Spółkę obowiązków, nieprzewidzianych przez obowiązujące prawo.

Zdaniem Skarżącej wskazany jako podstawa wydania przedmiotowej uchwały przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie mógł stanowić podstawy wydania uchwały, gdyż pozwala on radzie gminy jedynie na podejmowanie uchwał zawierających generalne wytyczne dla wójta. Wytyczne te nie mogą przybierać charakteru poleceń takiego, a nie innego konkretnego sposobu załatwiania spraw na terenie gminy. W §2 pkt 2 uchwały Rada Gminy wprowadziła zaś postanowienie skutkujące określonym sposobem załatwiania spraw dotyczących budowy elektrowni wiatrowych, zobowiązując Wójta Gminy do uzyskania pisemnej zgody od wszystkich właścicieli nieruchomości lub do zachowania nieznanych prawu odległości minimalnych (niezależnie od stanu faktycznego i rzeczywistego oddziaływania hałasu, badanego w procedurze oceny oddziaływania na środowisko). Podkreślono też, że art. 18 ust. 2 u.s.g. nie może stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć lecz stanowi on przepis kompetencyjny i należy go stosować w powiązaniu z innymi przepisami szczególnymi.

Pełnomocnik stwierdził też, że rada gminy nie posiada uprawnienia do ingerowania w normy prawne o randze ustawy, tj. m.in. w normy określone ustawą Prawo ochrony środowiska czy ustawą z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r., Nr 199, poz. 1227 ze zm.;, dalej : u.o.ś.). Podkreślono, że badanie oddziaływania elektrowni wiatrowych na zdrowie i środowisko odbywa się podczas procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uregulowanej w art. 61 u.o.ś., niezbędnej do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Pełnomocnik Skarżącej wskazał również, że objęte uchwałą zagadnienie jest przedmiotem kompleksowej regulacji w polskim prawie, prawo to przewiduje również udział obywateli w postępowaniach dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W prawie nie przewidziano zaś regulacji tej materii uchwałą rady gminy.

Zwrócono też uwagę, że zaskarżona uchwała jest kolejną uchwałą która tą samą materię reguluje w podobny sposób. Poprzednia, z [...] grudnia 2012r., nr [...] została zakwestionowana przez Wojewodę [...] pismem z [...] stycznia 2013r.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy A. wniosła o oddalenie skargi. Wskazano, że nie została ona uchylona przez Wojewodę [...] w trybie nadzoru, organ ten nie wniósł żadnych uwag co do jej treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd badał formalną dopuszczalność skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga w zakresie warunków formalnych skargi wywiedzionej na jego podstawie, by przedmiotem skargi była uchwała lub zarządzenie z zakresu administracji publicznej, by wniesienie skargi poprzedzone zostało bezskutecznym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa oraz by skarga została wniesiona z zachowaniem terminu do jej wniesienia. Te wszystkie wymogi skarga spełniła. Niewątpliwie uchwała Rady Gminy A. w sprawie stanowienia o kierunkach działania Wójta Gminy w sprawie zadań ustalenia lokalizacji budowy elektrowni wiatrowych na terenie gminy jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarga została poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa z 8 kwietnia 2013r. Uchwałą [...] 21 maja 2013r., nr [...] Rada Gminy A. odmówiła uchylenia skarżonej uchwały. Skarga została wniesiona już 20 maja 2013r., a zatem z zachowaniem 60 dniowego terminu od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Warunkiem skuteczności skargi wywiedzionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, decydującym o jej uwzględnieniu, jest wykazanie przez stronę skarżącą, że kwestionowana uchwała narusza czy też naruszyła – w odniesieniu do uchwał już nieobowiązujących – interes prawny strony. W przypadku skargi opartej na wskazanej normie chodzi nie tylko o wykazanie się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi i spowodowanym zaskarżoną uchwałą, naruszeniem subiektywnie pojmowanego interesu lub uprawnienia. Uwzględnienie skargi może nastąpić, gdy sąd stwierdzi, że naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu prawnego wiąże się z uchybieniem przez organ obiektywnemu porządkowi prawnemu (vide: wyrok NSA z 9.06.1995r. sygn. IV SA 346/96, ONSA 1996, Nr 3, poz. 125). Skarżąca Spółka takim interesem niewątpliwie się legitymuje, gdyż wykonanie przez Wójta uchwały, w szczególności brak uzyskania zgody właścicieli nieruchomości wpływa na sytuację prawną Spółki. Skarżąca zajmuje się działalnością w zakresie wytwarzania energii z technologii bioodnawialnych i legitymuje się tytułami prawnymi do nieruchomości na terenie gminy A., na których chciałaby realizować inwestycje w postaci elektrowni wiatrowych.

Przechodząc do analizy skarżonej uchwały należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna

z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.

W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 1 grudnia 2011 r., IV SA/Po 1044/11, opubl. w LEX nr 1096199).

W tej sprawie, jako podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały, organ wskazał art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Powołany przepis stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Stanowienie o kierunkach działania wójta sprowadza się w praktyce do zawarcia w uchwale rady gminy wytycznych dla organu wykonawczego gminy. Uchwały takie nie stanowią aktów prawa miejscowego, należą zaś do aktów wydawanych w sferze wewnętrznej działania organów gminy. W doktrynie przyjmuje się, że stanowienie o kierunkach działania wójta nie mogą przybierać charakteru poleceń takiego, a nie innego konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy. Określanie kierunków działania niewątpliwie obejmuje zaś wskazywanie hierarchii priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań wójta, może też wskazywać konieczność zajęcia się przez wójta pewnymi sprawami, które mieszczą się w zadaniach gminy, ale nie zostały wymienione bezpośrednio w zakresie działania poszczególnych organów gminy. Sąd podziela pogląd, że określanie kierunków działania wójta nie obejmuje możliwości nakazania stosowania konkretnych prawnych form działania w celu załatwienia przez wójta określonych spraw (zob. P. Chmielnicki, W. Kisiel, S. Płażek, P. Dobosz, M. Mączyński, P. Kryczko, K. Bandarzewski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz do art. 18, Lex Polonica nr 3886990). W orzecznictwie przyjmuje się, że stanowienie o kierunkach działania wójta nie może wkraczać w zakres kompetencji przysługujących wójtowi gminy z mocy ustawy, a zwłaszcza nakazywać mu konkretnego sposobu załatwienia konkretnej sprawy, np. "zobowiązać wójta do rozwiązania stosunku prawnego z kancelarią radcy prawnego" (wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 stycznia 2011 r., III SA/Lu 454/10, LEX nr 784234). Z kolei WSA w Opolu w wyroku z 26 listopada 2009r. stwierdził, że w normie prawnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie mieści się zatem nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też załatwienie konkretnej sprawy. W takim zakresie uchwała wykraczałaby poza zakres określony powołanym wyżej przepisem. Ustawodawca upoważnił bowiem radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta a nie do określenia form działania (II SA/Op 356/09).

Skarżona uchwała stanowi o potrzebie poprzedzenia konsultacjami społecznymi inwestycji polegających na budowie elektrowni wiatrowych i w tym zakresie zobowiązuje Wójta Gminy A. do przedstawienie szczegółowych planów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych na zebraniach wiejskich w zainteresowanych sołectwach oraz do uzyskania pisemnej zgody wszystkich właścicieli nieruchomości, dla których odległość lokalizacji elektrowni wiatrowej jest mniejsza niż 1000 metrów.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że z powyższa uchwała znacząco wykracza poza wskazanie wytycznych działania organu wykonawczego gminy. Uchwała ta zobowiązuje bowiem wójta do konkretnych działań, co wykracza poza stanowienie o kierunkach działania. W tej sytuacji, w ocenie składu orzekającego zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.

Sąd zauważa jednocześnie, że możliwość przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy przewiduje art. 5a ustawy o samorządzie gminnym. W takiej sytuacji zasady i tryb konsultowania spraw powinny być przedmiotem regulacji generalnej uchwały rady gminy dotyczącej tych kwestii, choć nie wyklucza się też odrębnych uchwal rady w każdej ze spraw podlegających konsultacji. (por. R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 68.). Zdaniem Sądu, konsultacjom w przedmiocie lokalizacji budowy elektrowni wiatrowych nie stoi na przeszkodzie fakt, że przepisy ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w art. 79 przewidują przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach konieczność zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz §2 ust. 1 i 2, §14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U.

z 2013r. poz. 490).