VII SA/Wa 847/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2013r. Nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia I. i P. M. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych w związku z rozbudową lokalu nr [...] znajdującym się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...].

Jak wynika z akt sprawy w dniu [...]listopada 2012r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wpłynął wniosek D. S., F. D., E. Ż.-W., A. S., S. P., J. P., R. C.- D. oraz A. R. i o przeprowadzenie kontroli w zakresie rozbudowy lokalu nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania wskazując w uzasadnieniu, że wnioskodawcy - nie posiadają przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, ponieważ są właścicielami poszczególnych lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] w [...]. Poszczególne lokale są jedynie częścią całego budynku, którego właścicielem jest Wspólnota Mieszkaniowa, zgodnie z ustawą z dnia 24.06.1994r. o własności lokali (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., nr 80, poz. 903 z późn. zm.). Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 w/wym. ustawy o własności lokali zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali - wskazał organ w uzasadnieniu postanowienia.

W związku z powyższym, stroną ewentualnie prowadzonego postępowania w powyższej sprawie byłaby Wspólnota Mieszkaniowa reprezentowana przez Zarząd. Natomiast samo zainteresowanie sprawą świadczy jedynie o posiadaniu interesu faktycznego niedającego podstaw do przyznania statusu strony w myśl art. 28 w/wym. ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Ponadto organ stwierdził, że czynności kontrolne przeprowadzone przez przedstawiciela Inspektoratu w dniu [...].12.2012r. wykazały, że roboty budowlane polegające na budowie zadaszenia tarasów lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] wykonywane są na podstawie decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] 07 2012r. Oględziny wykazały prawidłowość wykonywanych robót budowlanych z projektem zatwierdzonym w/wym. decyzją. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie zaś z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest organem właściwym do badania prawidłowości wydanych aktów administracyjnych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.

Po rozpatrzeni uzażalenia Skarżących I. i P. M., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podkreślając, że są Oni właścicielami lokalu w budynku, usytuowanym na terenie w/w nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz.U. z 2000r. Nr 80, poz. 903, ze zm.) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości tworzy wspólnotę mieszkaniową i to wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana.

Ponadto w ocenie [...]WINB chybione jest twierdzenie radcy prawnego J. D., jakoby I. i P. M. wykazali swój indywidualny, własny interes w przedmiotowej sprawie. W decyzji Prezydenta [...] Nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę wskazano, że obszar oddziaływania inwestycji nie wykracza poza granice nieruchomości inwestora, co oznacza, że odwołujący się nie posiadają własnego indywidualnego interesu prawnego w niniejszej sprawie

I. i P. M. nie są zatem stroną w postępowaniu dotyczącym wykonania robót budowlanych, które dotyczy części wspólnych budynku przy ul. [...] w [...], a ich bezpośrednie zainteresowanie rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy, świadczy jedynie o interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania ich za stronę postępowania przed tut. organem.

Skargę do Sądu wnieśli I. i P. M., którzy zarzucili zaskarżonemu postanowieniu:

1. naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną interpretację - art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że wskazana w przepisie przesłanka interesu prawnego w żadnym przypadku nie obejmuje interesu poszczególnych właścicieli lokali, będących jednocześnie członkami wspólnoty mieszkaniowej;

2. naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie - art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez pominięcie obowiązku zbadania zarzutu naruszenia przez decyzję o pozwoleniu na budowę przepisów prawa;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie - §13 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ustalenie wyłącznie na podstawie błędnej decyzji o pozwoleniu na budowę, iż inwestycja prowadzona na jej podstawie nie obejmuje zasięgiem oddziaływania lokalu Skarżących;

4. naruszenie interesu prawnego skarżących poprzez błąd w ustaleniach faktycznych poprzez stwierdzenie, że obszar oddziaływania inwestycji me wykracza poza granice nieruchomości inwestora, w związku z czym Skarżącym nie przysługuje przymiot Strony, co z kolei doprowadziło do pozbawienia Ich możliwości złożenia wniosku o ponowne wszczęcie postępowania, uprzednio przeprowadzonego bez Ich udziału;

5. naruszenie interesu prawnego Skarżących poprzez stwierdzenie, iż Skarżący jako członkowie wspólnoty mieszkaniowej nie posiadają interesu prawnego w sprawie, w związku z czym nie przysługuje Im przymiot Strony, co z kolei doprowadziło do pozbawienia Ich możliwości złożenia wniosku o ponowne wszczęcie postępowania, uprzednio przeprowadzonego bez Ich udziału.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożonej skardze nie można przynajmniej w części odmówić słuszności.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który utrzymał w mocy postanowienie organu nadzoru budowlanego I instancji, wydane na podstawie art. 61 a §1 K.p.a. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6,poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61 a §1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. W związku z krótkim okresem obowiązywania art. 61 a k.p.a. przepis ten nie był zbyt często komentowany przez sądownictwo administracyjne. Zdaniem Sądu, przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania jest istnienie oczywistej przeszkody do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisać prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Drugą przesłanką uniemożliwiającą wszczęcie postępowania jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną.

W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania jest fakt iż wnioskodawcy są właścicielami poszczególnych lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] w [...]. Poszczególne lokale są jedynie częścią całego budynku, którego właścicielem jest Wspólnota Mieszkaniowa, zgodnie z ustawą z dnia 24.06.1994r. o własności lokali (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., nr 80, poz. 903 z późn. zm.). Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 w/wym. ustawy o własności lokali zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali.

W związku z powyższym, stroną ewentualnie prowadzonego postępowania w powyższej sprawie byłaby Wspólnota Mieszkaniowa reprezentowana przez Zarząd. Natomiast samo zainteresowanie właścicieli lokali sprawą świadczy jedynie o posiadaniu interesu faktycznego niedającego podstaw do przyznania statusu strony w myśl art. 28 w/wym. ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art, 61 a§ 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w sprawie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu z zastosowaniem art. 61 k.p.a. jeżeli z podania osoby, która domaga się wszczęcia postępowania wynika, że jest ona przekonana, iż ma w tym własny interes prawny i występuje w celu ochrony tego właśnie interesu, nie można wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Dopiero po dokonaniu analizy - we wszczętym już postępowaniu i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego - w pierwszym rzędzie kwestii istnienia legitymacji materialnoprawnej składającego wniosek (podanie, żądanie), a więc opartej na przepisach prawa materialnego, okaże się, iż faktycznie wnioskodawca nie ma interesu prawnego w sprawie, powinna być wydana decyzja o umorzeniu postępowania. Organ właściwy w sprawie rozważy wówczas, czy podejmie postępowanie z urzędu, traktując żądanie załatwione postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie jako inicjatywę, która zasadnie wskazała na potrzebę zajęcia się sprawą przez organ z urzędu. Należy jednak wówczas pamiętać o tym, aby osoby nie mającej w sprawie własnego interesu prawnego nie traktować jako strony postępowania (nie ujmować jej w rozdzielniku decyzji wydanej w sprawie nieważności decyzji).

Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy.

Zatem, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie.

Należało zatem przyjąć, że organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, w sposób nieuprawniony przyjął, iż postępowanie administracyjne nie było wszczęte mimo że organ przeprowadził szereg czynności wyjaśniających i dowodowych.

Zaskarżone postanowienie a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały więc wydane z naruszeniem art 61 a §1 k.p.a.

Zgodnie z art, 145 § 1 pktl lii c ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1/ sentencji wyroku.

O niewykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art, 152 p.p.s.a., co oznacza, iż uchylone postanowienie nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jego rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny.