II OSK 1971/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na postawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił, jako niedopuszczalną, skargę wniesioną przez Gminę G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z [...] stycznia 2013 r. uchylającą decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu, w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a. łączącego status strony postępowania sądowego z posiadaniem interesu prawnego, o możliwości żądania wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego decydują przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Podstawę legitymacji procesowej strony stanowić musi zatem przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Sąd zauważył następnie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną przez Gminę G. decyzją, organ wykonawczy tej gminy występował w charakterze organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy i wydania decyzji administracyjnej w I instancji. Powierzenie organom gminy kompetencji do orzekania w indywidualnych sprawach w formie decyzji administracyjnej wyłącza zaś możliwość składania przez te organy skarg do sądu administracyjnego na decyzje wydane w tych sprawach przez organ odwoławczy (wyrok NSA z 29 listopada 2009 r., FSK 2631/04).

W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia wniesionej przez Gminę G. strona skarżąca podniosła zarzuty naruszenia art. 174 pkt 2 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 i art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że Gmina G. nie jest uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji administracyjnej wydanej w I instancji przez organ wykonawczy tej gminy. Pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego, podmiotu posiadającego osobowość prawną, możliwości ochrony swych praw w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego, w których organ wykonawczy gminy działa władczo wydając decyzje administracyjne mające wpływ na prawa majątkowe gminy, strona skarżąca uznała za niedopuszczalne w świetle art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania - W. Sp. z o,.o. z siedzibą w I. - wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, rozpoznawana w granicach wskazanych w niej podstaw kasacyjnych (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji trafnie przyjął, że jednostka samorządu terytorialnego nie jest podmiotem legitymowanym na podstawie art. 50 p.p.s.a. do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną wydaną w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji wydanej w I instancji przez organ tej jednostki.

Kategorie podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wskazane zostały w art. 50 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1), a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Legitymacja pierwszej kategorii podmiotów łączona jest z ich interesem prawnym, drugą kategorię podmiotów uprawnionych stanowią podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004).

Argumenty podniesione w skardze kasacyjnej zmierzają do wykazania, że jednostka samorządu terytorialnego może być stroną postępowania prowadzonego przez jej organ jeśli sprawa dotyczy interesów prawnych gminy. Należy jednak zauważyć, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Podwyższy pogląd, przyjęty w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003 r. Nr 4, poz. 115, por. też: uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17), należy uznać za utrwalony w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienie NSA z 22 stycznia 2010 r., II OSK 157/09, postanowienie NSA z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2585/11, wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., II OSK 888/12). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w całości stanowisko to akceptuje przypominając, że jednostka samorządu terytorialnego nie może zajmować różnej pozycji: raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Dopuszczenie do udziału jednostki samorządu terytorialnego jako strony w postępowaniu, w którym organem właściwym do wydania tej decyzji jest na podstawie ustawy organ tej jednostki, budziłoby wątpliwości co do bezstronności postępowania, a ponadto naruszałoby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W konsekwencji podzielić należy pogląd, w świetle którego powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego.

W odniesieniu do podnoszonych w skardze kasacyjnej argumentów wywodzących legitymację procesową gminy z zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, co łączy się z nadaną tym jednostkom osobowością prawną oraz przyznanym prawem własności, to należy wskazać, że do kwestii tych wyczerpująco odniósł się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r.,K 32/08. Trybunał uznał za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję podatkową, a także za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. Trybunał wyraźnie wskazał, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają własnych ani prawnie chronionych interesów, których mogłoby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to nawet tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną.

W rozpoznawanej sprawie brak legitymacji procesowej Gminy G. trafnie odniesiono zatem do pozycji, jaką jej organ wykonawczy zajmował w postępowaniu, którego dotyczyła wniesiona skarga. W niniejszej sprawie Wójt Gminy G. wydał w I instancji decyzję administracyjną w sprawie ustalenia warunków zabudowy, która następnie została uchylona przez organ odwoławczy. W takich warunkach Sąd I instancji zasadnie przyjął, że Gmina G. nie była stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie miała legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przyjęcie przeciwnego stanowiska doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłby dwa organy administracji publicznej orzekające w jednej sprawie, a spór między nimi sprowadziłby się w rezultacie do odmiennego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji.

W tych warunkach, nie znajdując więc podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że o kosztach tego postępowania sąd orzeka jedynie w określonych przypadkach, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę lub umarzającego postępowanie sądowoadministracyjne (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23). Ponadto, w świetle art. 204 p.p.s.a. rozliczenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego następuje wyłącznie między stronami postępowania sądowoadministracyjnego sensu stricto, tj. skarżącym i organem administracji publicznej (art. 32) a podmiotem, który wniósł skargę kasacyjną. Z powołanych względów wniosek o zwrot tych kosztów nie zasługuje na uwzględnienie.