I OSK 2273/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2783/11, po rozpoznaniu skargi G. K. uchylił decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania w Służbie Celnej

W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w G., na podstawie art. 223 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), z dniem 30 listopada 2009 r. mianował G. K. na stopień służbowy rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej.

Pismem z dnia 7 grudnia 2009 r. G. K. wezwał Dyrektora Izby Celnej w G. do usunięcia naruszenia prawa i mianowania go na stopień służbowy podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych.

W odpowiedzi na powyższe pismo organ poinformował skarżącego, że przy określaniu korpusu i stopnia służbowego zostało uwzględnione zajmowane stanowisko służbowe i posiadany stopień służbowy w dniu 30 października 2009 r., to jest w chwili utraty mocy ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Jednocześnie organ wskazał, że mianowanie na stopień służbowy nie jest decyzją administracyjną, ani czynnością z zakresu administracji publicznej, wobec czego nie przysługuje od niego odwołanie.

Pismem z 30 listopada 2010 r. G. K. złożył do Szefa Służby Celnej odwołanie od aktu mianowania, podnosząc, że narusza art. 6 k.p.a., gdyż organ nie przyjął za podstawę prawną decyzji przepisu powszechnie obowiązującego, lecz dokonał rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o wydane przez Szefa Służby Celnej interpretacje. W ocenie skarżącego, niepowołanie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej w podstawie prawnej aktu mianowania, wskazuje na pominięcie przez Dyrektora Izby Celnej w G. przepisu prawa materialnego, którego zastosowanie było obowiązkowe, bowiem przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. W ocenie skarżącego, pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. Skarżący zwrócił uwagę, że od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 stycznia 2006 r. pełnił obowiązki na stanowisku Naczelnika Wydziału Nadzoru i Koordynacji Kontroli Przedsiębiorców w Izbie Celnej w G., które było związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. W związku z tym, że powyższa okoliczność miała miejsce przed 31 października 2009 r., to mianowanie go na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne.

Szef Służby Celnej, decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżony akt mianowania w zakresie określenia korpusu wskazując, że art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej nie mógł mieć zastosowania, bowiem dotyczy on funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, to jest 30 października 2009 r. Natomiast z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika jednoznacznie, że w tej dacie skarżący zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy młodszego dyspozytora celnego.

Organ stwierdził, że w art. 223 powołanej ustawy nie ma odniesienia do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej, gdyż oznaczałoby to w istocie awansowanie.

Na tę decyzję G. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że rażącym naruszeniem prawa jest pominięcie w zaskarżonej decyzji art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Zdaniem skarżącego obowiązek uwzględnienia tego przepisu wynika wprost ze stanu faktycznego sprawy, bowiem w przeszłości zajmował stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. W związku z tym, że powyższa okoliczność miała miejsce przed dniem 31 października 2009 r., to jest przed datą wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, to mianowanie go na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne.

Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2783/11, uchylił decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2011 r., jednak nie zgodził się ze wszystkimi postawionymi w skardze zarzutami.

Sąd wskazał, że z brzmienia art. 223 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, wynika, że aktu mianowania na stopień służbowy w korpusie nie można utożsamiać z aktami mianowania, o jakich mowa w przepisach ogólnych ustawy, a wydanie przedmiotowego aktu stanowi realizację obowiązku, jaki ustawodawca nałożył na wszystkich kierowników urzędów.

Sąd podkreślił, że mianowanie na stopień służbowy w korpusie stanowi jedną sprawę administracyjną, załatwianą w drodze jednego rozstrzygnięcia, to jest mianowania na określony stopień służbowy w danym korpusie. Przedmiotowy akt mianowania zarówno w znaczeniu procesowym, jak i materialnym, stanowi jedną niepodzielną decyzję administracyjną, co oznacza, że żaden z elementów takiego rozstrzygnięcia nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Nadając w omawianym trybie aktualny stopień służbowy, jednocześnie określa się przypisany do niego przez ustawodawcę korpus. Natomiast samo określenie korpusu osobowego bez mianowania funkcjonariusza na aktualny w nowej hierarchii służbowej stopień służbowy jest niedopuszczalne i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz niezastosowanie tego przepisu w sprawie. Sąd zgodził się z organem, że już samo umiejscowienie tego przepisu w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe" wskazuje, iż ma on charakter przepisu regulującego wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowej regulacji. Sąd – za organem – stwierdził, że skoro przepis art. 223 powołanej ustawy został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych w częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, to ustawodawca dostosował nim stan zastany do stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Nie chodziło zatem o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce wcześniej.

Wobec tego Sąd pierwszej instancji uznał, że zasadnie w odniesieniu do skarżącego zastosowano przepis art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Szef Służby Celnej, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2012 r. poz. 270) w związku z art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji Szefa Służby Celnej z dnia 30 września 2011r. w przedmiocie mianowania w Służbie Celnej, która nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez:

a) niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że doszło do naruszeń

przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik

sprawy;

b) niezawarcie w wyroku wytycznych dla organu administracji, pomimo

uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesionio, że błędnego sformułowania sentencji decyzji Szefa Służby Celnej w postaci utrzymania w mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w G. "w zakresie określenia korpusu", nie można potraktować, jako naruszenia, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Jak bowiem wynika z uzasadnienia uchylonej decyzji, Szef Służby Celnej ocenił decyzję Dyrektora Izby Celnej w G. w całości, a zatem nie tylko w zakresie określenia korpusu, ale i także nadanego stopnia służbowego. Organ wskazał, że w sytuacji zastosowania kryteriów punktowych Szefa Służby Celnej przy określaniu G. K. stopnia służbowego w korpusie podoficerów, bezcelowe byłoby ponowne badanie sprawy, które zakończyłoby się takim samym wynikiem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna w swej podstawie podała naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy, decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, albo też uzna, że do naruszenia prawa doszło, podczas gdy w istocie tak się nie stało, przy czym wadliwość, o której mowa, musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło bowiem przekonywującego wykazania, że dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji uchybienia w postępowaniu przed organem przepisom art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem nie doszło do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Tymczasem uchylenie decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może nastąpić wówczas, gdy stwierdzi on inne (niż naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym już była mowa powyżej. W niniejszej natomiast sprawie Sąd pierwszej instancji dostrzegając naruszenie przez organ odwoławczy powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie wykazał przekonująco wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Nie wyjaśnił bowiem, dlaczego w przypadku niepopełnienia tego uchybienia wynik sprawy mógłby być inny, a zatem że mogłaby wówczas zapaść decyzja innej treści. Podkreślić należy, że w wyrokach z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 187/12, z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1036/12, z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1308/12 i I OSK 1400/12, z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1695/12, z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1674/12, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił pogląd, wedle którego tego rodzaju uchybienie organu nie ma wpływu na treść decyzji. Trzeba bowiem zważyć, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji powołał się i rozstrzygnął sprawę na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bo utrzymał decyzję w mocy. Zatem posłużył się przepisaną formą decyzji odwoławczej. Co prawda uczynił to jedynie w zakresie korpusu, podczas gdy organ pierwszej instancji orzekł o mianowaniu na stopień i do korpusu, lecz analizując to zagadnienie trzeba mieć na względzie kwestie ewentualnego błędnego wyrzeczenia zamieszczonego w osnowie (jej sformułowania) oraz rozpatrzenia całości czy części sprawy, które należy rozróżnić. Pomocne tu być może uzasadnienie decyzji, które jest jej integralnym składnikiem. Poza tym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują rozstrzygniecie przez organ odwoławczy fragmentu sprawy, rozpatrzonej przez organ pierwszej instancji w szerszym zakresie, co może mieć miejsce przykładowo w przypadku częściowego tylko zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji, bądź ze względu na inne okoliczności. Umożliwiają też sprostowanie oczywistej omyłki. Wreszcie stronie, która zarzuca niepełne wyrzeczenie zawarte w osnowie decyzji w pierwszej kolejności przysługuje prawo żądania jej uzupełnienia w trybie art. 111 § 1 k.p.a. (w postępowaniu odwoławczym w związku z art. 140 k.p.a.). Tych zagadnień Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł.

Uznać zatem trzeba, ze rozstrzygając o korpusie organ rozpatrzył w całości odwołanie zarówno co do mianowania na stopień, jak i co do korpusu, więc załatwił sprawę w jej całokształcie, orzekając o obu tych kwestiach.

Natomiast chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak wytycznych co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku wyraźnie bowiem wskazał, iż organ nie orzekł o całości sprawy, więc w ponownym jej rozpatrzeniu należało to uczynić. Bardziej szczegółowe wskazania nie były możliwe, skoro Sąd przyjął taki stan rzeczy. Inaczej wyraziłby wiążące wskazania co do materii nieobjętej skargą i niejako wydałby rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej. Do tego zaś jest nieuprawniony.

W toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd pierwszej instancji oceni legalność zaskarżonej decyzji przez pryzmat wszystkich jej elementów, a następnie rozważy, czy narusza ona przepisy postępowania, kierując się stanowiskiem przedstawionym w niniejszym wyroku, a badając jej aspekt materialnoprawny uwzględni utrwalone orzecznictwo w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.

-----------------------

4