II SA/Wr 388/14

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody O. z dnia [...] r. nr [...] wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane po rozpatrzeniu zażalenia A. Z. na postanowienie Starosty K. z [...] r. odmawiające wydania kserokopii projektu budowlanego dotyczącego budowy budynku usługowego w K. przy ul. P. na działkach oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków numerami 170/5 i 172/14. W pkt 1 osnowy postanowienia Wojewody O. uchylono postanowienie Starosty K. z [...] roku, a w pkt 2 postanowiono odmówić, na podstawie art. 73 § 2 k.p.a., wydania żądanej kserokopii projektu budowlanego.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda O. wskazał, że wnioskiem z 17 lipca 2012 r. A. Z. wystąpiła do Starosty K. o sporządzenie, na jej koszt, kserokopii projektu budowlanego dotyczącego budynku usługowego przy ul. P. w K.. Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta K. postanowił odmówić wydania kserokopii projektu budowlanego, wskazując, że organ administracji nie ma obowiązku wykonania, nawet odpłatnie, kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczania ich stronie, gdyż utrwalanie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów przepis art. 73 § 1 k.p.a. jednoznacznie powierza stronie. Ponadto starosta wskazał, że strona we wniosku o sporządzenie kserokopii nie powołała się na istnienie ważnego interesu uzasadniającego swoje żądanie.

Wojewoda O. rozpatrując zażalenie A. Z. na postanowienie starosty podniósł, że z regulacji art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. wynika, że organ ma jedynie umożliwić stronie sporządzenie notatek, kopii i odpisów. Natomiast organ ma obowiązek wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Zatem uznać należy, iż organ ma obowiązek umożliwić stronie sporządzanie kopii dokumentów z akt sprawy w zależności od posiadanych możliwości technicznych i organizacyjnych. Jeżeli organ ma takie możliwości (odpowiednie urządzenia), powinien sporządzić kserokopie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy lub umożliwić stronie sporządzenie odpisów z akt sprawy w formie kserokopii za zwrotem związanych z tym kosztów. Jeżeli natomiast strona żąda wydania jej uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, organ może odmówić wydania jej takich odpisów ze względu na brak ważnego interesu strony. W takim zakresie nie można prawa strony ograniczać przesłanką ważnego interesu strony, prawo do obrony zawiera bowiem tę wartość.

Zdaniem wojewody, należy uznać, iż starosta na podstawie art. 73 § 1 k.p.a., winien na żądanie strony postępowania sporządzić kopie z akt sprawy, stąd postanowienie tego organu należało uchylić. Następnie badając postępowanie prowadzone przez starostę wojewoda uznał, że uprawnienia wymienione w art. 73 przysługują wyłącznie stronie i uczestnikom postępowania na prawach strony.

Wojewoda wskazał, że rozpatrując odwołanie A. Z. od decyzji Starosty K. z [...] r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. M. pozwolenia na budowę budynku usługowego przy ul. P. w K. na działkach oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków numerami 170/5, 172/14 uznał, że obszar oddziaływania projektowanego budynku nie obejmuje swym zakresem działki numer 172/17 należącej do A. Z.. Zatem wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania zakończonego tym pozwoleniem na budowę.

W ocenie wojewody, skoro tak, to na podstawie art. 73 § 1 k.p.a., należało odmówić wydania kopii akt sprawy. Wobec tego, po uchyleniu postanowienia organu I instancji należało, zgodnie z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., orzec o odmowie wydania A. Z. kopii projektu budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. na ostateczne postanowienie Wojewody O. wniosła A. Z.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie szeregu przepisów prawa. Zdaniem skarżącej postanowienie narusza art. 107 § 1 i 3 K.p.a., albowiem treść uzasadnienia pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem (z pkt 2 postanowienia wynika, że podstawą prawną jego wydania był art. 73 § 2 K.p.a., natomiast z uzasadnienia, że podstawą odmowy wydania kserokopii był art. 73 § 1 K.p.a.). Dalej zarzucono naruszenie art. 138 K.p.a. polegające na wydaniu w zaskarżonym postanowieniu niedopuszczalnego rozstrzygnięcia, wzajemnie się wykluczającego, w którym w pkt 1 uchylono postanowienie organu I instancji, a w pkt 2 utrzymano je w mocy. Zdaniem skarżącej naruszony został również art. 78 Konstytucji w zw. z art. 15 K.p.a. i 127 K.p.a., ponieważ poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia organ pozbawił skarżącą prawa do dwukrotnego merytorycznego zbadania sprawy. Do tego dodano zarzut naruszenia art. 73 § 1 i § 2 w zw. 124 § 2 K.p.a. poprzez odmowę wydania stronie z akt sprawy projektu budowlanego, a tym samym pozbawiono stronę prawa do zajęcia stanowiska i obrony jej praw. Z tym powiązano zarzut naruszenia art. 28 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wobec bezpodstawnego uznania przez organ odwoławczy, że skarżąca nie jest stroną postępowania i że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego budynku. Dodatkowo wskazano na naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 K.p.a. w zw. z art. 73 § 1 i 2 K.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności poprzez uniemożliwienie stronie wzięcia rzeczywistego czynnego udziału w sprawie w związku z odmową wydania stronie kopii projektu budowlanego.

Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia pierwszej instancji, jak również zobowiązanie organu do wydania stronie kserokopii z akt sprawy.

Odpowiadając na skargę Wojewoda O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 marca 2013 r. (sygn. akt II OW 18/13) wyznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ro rozpoznania skargi A. Z.. Postanowienie to wydano na skutek wyłączenia sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu od orzekania w niniejszej sprawie (postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II SO/Wr 9/12).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie, wówczas oznaczonej sygnaturą akt II SA/Wr 206/13.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 13 czerwca 2014 r. podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia trzeba na wstępie powiedzieć, że zakres wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służyło zażalenie (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia uczyniono przepis art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.). Przepis ten w § 1 stanowi, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W myśl § 2 tego przepisu strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Zgodnie zaś z art. 74 § 2 k.p.a., odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Zatem należy przyjąć, że strona postępowania dysponuje możliwością żądania: 1) wglądu w akta sprawy, 2) sporządzania notatek z akt sprawy, 3) sporządzania kopii akt sprawy, 4) sporządzania odpisów akt sprawy – przy czym czynności te są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (zob. art. 73 § 1 i § 1a k.p.a.). Nadto strona może żądać: 1) uwierzytelnienia odpisów akt sprawy, 2) uwierzytelnienia kopii akt sprawy lub 3) wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów – o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2 k.p.a.). Ewentualna odmowa umożliwienia stronie skorzystania z tych praw procesowych następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie, co zmusza organ do wnikliwego rozważenia swojego stanowiska w kwestii odmowy, rodzi obowiązek uzasadnienia tego stanowiska w postanowieniu, wreszcie stwarza pełne przesłanki do jego kontroli przez stronę, a w razie wniesienia zażalenia – także przez organ wyższego stopnia. Kodeks nie określa w sposób bezpośredni przesłanek podjęcia aktu odmownego. Przyjąć trzeba, że są one negatywną konsekwencją niespełnienia zróżnicowanych przesłanek skorzystania z uprawnienia, bądź wynikają z ograniczeń ustawowych. Organ odmawia udostępnienia akt nie tylko w przypadku, gdy żądanie dotyczy akt sprawy zawierających informacje niejawne, bądź innych akt, które organ sam wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Organ podejmuje rozstrzygnięcie negatywne (obligatoryjnie) także w sytuacji, gdy: 1) nie zachodzi przypadek uzasadniony ważnym interesem strony – tylko w zakresie wykonywania uprawnień związanych z uwierzytelnianiem odpisów (kopii) z art. 73 § 2 k.p.a. oraz 2) gdy strona żąda realizacji uprawnienia kodeksowego, lecz wyraźnie domaga się jego wykonania poza lokalem (siedzibą) organu administracji publicznej lub bez obecności pracownika organu administracji publicznej, czyli z naruszeniem art. 73 § 1a k.p.a. (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, LEX 2012/el., podrozdział 4.10.1).

Z doręczonych sądowi akt sprawy wynika, że skarżąca wniosła o "umożliwienie jej sporządzenia kserokopii projektu budowlanego" spornego obiektu. Starosta uznał, że skarżąca jest stroną postępowania, ale nie wykazała ważnego interesu i odmówił "wydania kserokopii projektu", powołując przy tym art. 73 § 2 k.p.a. Natomiast wojewoda stwierdził, że starosta winien na żądanie strony sporządzić kopie akt sprawy i nie jest to uzależnione od wykazania ważnego interesu strony. Jednak organ II instancji nie poprzestał na tej konstatacji, lecz stwierdził, że A. Z. nie mając przymiotu strony postępowania, nie może skutecznie domagać się "wydania kserokopii projektu budowlanego".

Oceniając zaskarżone postanowienie z uwzględnieniem kryterium legalności sąd stwierdził, że żądanie "umożliwienia sporządzenia kserokopii projektu budowlanego" wystosowane przez skarżącą jest rodzajowo innym żądaniem niż żądanie "wydania kserokopii projektu budowlanego", które to żądanie zostało załatwione zaskarżonym postanowieniem. Zdaniem sądu, zaskarżone postanowienie narusza zatem przepis art. 73 § 1 i § 2 k.p.a., ponieważ skoro strona zażądała umożliwienia sporządzenia kserokopii projektu budowlanego na swój koszt, to organ winien odnieść się do tego żądania i ocenić, czy jest to możliwe do realizacji w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Z wniosku skarżącej nie wynika zaś, aby żądała ona uwierzytelnionych kopii, a zatem – jak słusznie wskazano w zaskarżonym postanowieniu – nie ma podstaw, aby żądać od skarżącej wykazania ważnego interesu w wykonaniu kserokopii. Jeśli natomiast organy miały wątpliwości, co jest istotą żądania skarżącej, należało wezwać ją do sprecyzowania żądania i dopiero wówczas odnieść się merytorycznie do rzeczywistej treści wniosku skarżącej i ocenić, czy jego załatwienie jest możliwe.

Warto przy tym wspomnieć, że odnośnie do kopiowania akt sprawy w orzecznictwie formułowano – nadal trafne – tezy, że "kserowanie dokumentów z akt administracyjnych mieści się w pojęciu wykonania przez stronę odpisów tychże dokumentów. Użycie kserokopiarki, czy też innego urządzenia, oznacza bowiem tylko sposób sporządzenia takich notatek czy odpisów. (...) To organ winien zabezpieczyć stronie możliwość wykonania odpisów dokumentów, np. poprzez ustawienie w urzędzie płatnej kserokopiarki czy też innego urządzenia, przy pomocy którego strona mogłaby utrwalić materiał dowodowy" (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 1008/07, Orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz, że "w przypadku gdy organ posiada techniczne możliwości sporządzenia kserokopii ekspertyzy, powinien umożliwić skarżącym jej wykonanie, za ewentualnym zwrotem związanych z tym kosztów" (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 324/08, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dalej sąd stwierdził, że w osnowie postanowienia wojewody powołano się na art. 73 § 2 k.p.a., lecz w uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał jednak na przepis art. 73 § 1 k.p.a. Powołanie dwóch odrębnych "podstaw prawnych" rozstrzygnięcia, zdaniem sądu, stanowi naruszenie art. 124 § 1 i § 2 k.p.a., który nakazuje zawrzeć w postanowieniu m.in. powołanie podstawy prawnej i uzasadnienie prawne. Powołanie podstawy prawnej to przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie. Przy czym chodzi tu o konkretny przepis (kilka określonych przepisów) tego aktu, który stanowi podstawę rozstrzygnięcia kwestii, a więc wskazanie nie obejmuje zatem wszystkich przepisów, które odnosiły się do wykonywanych czynności procesowych zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, lecz tylko do normy wyznaczającej bezpośrednią podstawę rozstrzygnięcia (zob. G. Łaszczyca, Podstawowe składniki struktury prawnej postanowienia administracyjnego, [w:] Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, LEX 2012/el.). Natomiast w zaskarżonym postanowieniu podstawa prawna wskazana w sentencji nie odpowiada podstawie prawnej "uzasadnionej" w dalszej części rozstrzygnięcia. Zabieg taki uniemożliwia w istocie należytą ocenę tego, który przepis prawa wojewoda zastosował. Takie uchybienie jest o tyle istotne, że nie budzi ono zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), ani nie realizuje zasady ogólnej postępowania zwanej zasadą przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.).

Uwzględniając powyższe naruszenia prawa sąd wziął jednak pod uwagę najistotniejszą kwestię, a mianowicie okoliczność, że razem ze skargą w niniejszej sprawie A. Z. wniosła również skargę na decyzję Wojewody O. z dnia [...] r. nr [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty K. z dnia [...] r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku usługowego. Skarga ta została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 205/13).

Sądowi rozpoznającemu skargę w niniejszej sprawie jest wiadome z urzędu, że Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. Z. wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 1899/13) uchylił wspomniany wyrok WSA we Wrocławiu oraz decyzję Wojewody O. z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu swojego wyroku NSA wskazał, że organ ponownie rozpatrzy odwołanie A. Z. od decyzji Starosty K. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, uwzględniając, że nie można odmówić skarżącej A. Z. przymiotu strony z tego powodu, że jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego budynku usługowego.

Rozpoznając zatem zarzuty skarżącej zmierzające do wykazania, że ma ona jednak przymiot strony i może skutecznie żądać wydania kserokopii z akt sprawy, sąd zważył, że w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a.). W świetle tego należy zatem przyjąć, że skoro Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że A. Z. nie można odmówić przymiotu strony postępowania dotyczącego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę spornego obiektu z tego powodu, że jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego, to na gruncie rozpoznawanej obecnie sprawy dotyczącej odmowy wydania kserokopii z akt sprawy, również nie można skarżącej odmówić wydania kserokopii z powołaniem się na brak przymiotu strony postępowania.

Reasumując, sąd rozpoznający skargę stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza prawo. Po pierwsze, nie można – w świetle przywołanego wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 1899/13) – odmówić A. Z. przymiotu strony w omawianym postępowaniu administracyjnym i z tego powodu odmówić skarżącej umożliwienia sporządzenia kserokopii projektu budowlanego. Zaskarżone postanowienie w tym zakresie narusza zatem art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 74 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Po drugie, organ rozpoznając wniosek skarżącej w sposób nieuprawniony zmodyfikował treść żądania strony, czym naruszył art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 74 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Nadto zaskarżone postanowienie narusza art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a., o czym była już mowa. Stwierdzone naruszenia prawa – w ocenie sądu rozpoznającego skargę – należy ocenić jako mające istotny wpływ na wynik sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej dotyczącym umożliwienia sporządzenia kserokopii projektu budowlanego. Wobec tego Wojewoda O. ponownie rozpatrując zażalenie A. Z. na postanowienie Starosty K. z dnia [...] r. nr [...] winien uwzględnić oceny prawne wyrażone przez sąd w niniejszym orzeczeniu oraz wydać stosowne rozstrzygnięcie, którym należycie załatwiony będzie wniosek skarżącej w sprawie sporządzenia kserokopii projektu budowlanego.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pkt I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Podstawą orzeczenia w pkt II sentencji wyroku jest art. 152 p.p.s.a.