I OSK 837/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1379/12, w sprawie ze skargi Z.N. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] lipca 2012 r., nr [...]

i poprzedzającą ją decyzję Starosty N. z [...] czerwca 2011 r., znak: [...].

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z 22 kwietnia 2011 r., uzupełnionym pismem z 16 maja 2011 r., Z.N. wniosła o udostępnienie informacji publicznej tj. kopii pełnej treści decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyłączeniem danych osobowych inwestorów, obejmujących oznaczenie ewidencyjne nieruchomości, dla których wydane zostały decyzje Starosty N. w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 22 kwietnia 2011 r. o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości położonych na obszarze Miasta i Gminy R.

Decyzją z [...] czerwca 2011 r., znak [...], Starosta N. odmówił udostępnienia wnioskodawczyni informacji publicznej w zakresie dotyczącym udostępnienia informacji publicznej obejmującej oznaczenie nieruchomości, dla których wydane zostały decyzje Starosty N. w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 22 kwietnia 2011 r. o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości położonych na obszarze Miasta i Gminy R.

W uzasadnieniu organ wskazał, że informacje zawierające numer ewidencyjny nieruchomości objęte są ochroną wynikającą z ustawy o ochronie danych osobowych. Wskazał, że charakter danych osobowych posiadają informacje z różnych dziedzin życia, o ile istnieje możliwość powiązania ich z określoną osobą. Danymi osobowymi są także informacje o sytuacji majątkowej konkretnej osoby, w tym informacje o posiadanych przez nią nieruchomościach. Zdaniem organu podanie informacji o numerach działek ewidencyjnych stwarza możliwość identyfikacji właściciela nieruchomości, na której prowadzona jest inwestycja, poprzez uzyskanie w ewidencji gruntów numeru księgi wieczystej obejmującej nieruchomość o podanym oznaczeniu ewidencyjnym, Po przejrzeniu działu II księgi wieczystej można ustalić dane personalne osób będących właścicielami nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Z.N., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie:

– art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieuzasadnione pozbawienie jej żądanego dostępu do pozostających w posiadaniu organu administracji samorządowej informacji będących informacjami publicznymi, niepodlegającymi ustawowej ochronie zgodnie z postanowieniem art. 5 ust. 2 ww. ustawy, ani też innych ustaw szczególnych;

– art. 24 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustanawiającego jawność danych przedmiotowych zawartych w operacie gruntowym, jak również naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez pominięcie elementu obligatoryjnego uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej następującej z powołaniem się na ochronę dóbr osób, o których mowa w art. 5 ust. 2 ww. ustawy, tj. pominięcie w uzasadnieniu decyzji oznaczenia podmiotów ze względu, na których dobra wydano decyzję o odmowie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2012 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję [...] czerwca 2011 r., a podstawę prawną tego orzeczenia stanowiły powołane w niej przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm., dalej w skrócie u.d.i.p.). 29 grudnia 2011 r. zaczęły obowiązywać zmiany w przedmiotowej ustawie wprowadzone ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 204, poz.1195 z późn. zm.). Skoro w ustawie zmieniającej brak jest przepisów przejściowych wyłączających zastosowanie nowych przepisów do spraw wszczętych przed jej wejściem w życie, to w sprawie niniejszej –zdaniem organu – zastosowanie mają nowe przepisy wprowadzone tą zmianą. Zasady wykładni (łac. argumentum a contrario) oraz ogólna zasada bezpośredniego stosowania przepisów proceduralnych w nowym brzmieniu prowadzą więc do wniosku, że wszczęte i niezakończone przed 29 grudnia 2011 r. sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej, wytworzonej w celu wypełniania zadań publicznych, winny być procedowane zgodnie z przepisami rozdziału 2a u.d.i.p.

Przepisy znajdujące się w rozdziale 2a u.d.i.p., dotyczące udostępniania informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania, mają bowiem charakter szczególny (lex specialis) w stosunku do przepisów rozdziału 2 u.d.i.p., regulujących "ogólny" tryb udostępniania informacji publicznej. Oznacza to, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej, spełniającej kryteria określone w art. 23a ust. 1 u.d.i.p., który nie został ostatecznie rozpatrzony do 29 grudnia 2011 r., winien zostać rozpoznany w trybie określonym w art. 23g u.d.i.p., a nie w trybie określonym w art. 13-16 u.d.i.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ma zaś obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu orzeczenia przez organ pierwszej instancji.

Zmiany ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadziły do krajowego porządku prawnego nowy tryb dostępu do informacji publicznej oraz zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznych, które zostały określone w dyrektywie 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. dotyczącej ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego. Obecnie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej odnoszą się do dwóch powiązanych ze sobą zagadnień "dostępu do informacji publicznej" oraz "ponownego wykorzystywania informacji publicznej". W ustawie wprowadzono nowy rozdział 2a zatytułowany "Ponowne wykorzystywanie informacji publicznej", zawierający przepisy regulujące zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznej. W pierwszym artykule nowego rozdziału – art. 23a – został określony zakres stosowania nowej regulacji. Ta definicja ustawowa jest niemal dosłownym powtórzeniem art. 2 pkt 4 dyrektywy, przy czym nawiązuje do niej również fragment pkt 8 preambuły tej dyrektywy. Strona ma prawo żądania od organu informacji publicznej – art. 2 ust. 1 u.d.i.p. i ma prawo do ponownego wykorzystywania informacji publicznej – art. 2a ust. 1 u.d.i.p. Starosta Nowotarski jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z przepisem art. 4 u.d.i.p. oraz jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania na zasadach i w trybie z art. 23a ust. 2 u.d.i.p.

Z.N. wnioskowała o udostępnienie kopii wszystkich wydanych przez Starostę Powiatu N. w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 22 kwietnia 2011 r. decyzji o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości położonych na obszarze Miasta i Gminy R. Decyzja administracyjna jako władcze działanie organu administracji, skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, konkretyzuje uprawnienia lub obowiązki ściśle określonych podmiotów. Decyzje o pozwoleniu na budowę wydawane na podstawie ustawy – Prawo budowlane są wytworzone przez organ pierwszej instancji w celu wypełniania zadań publicznych. Udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej (kopii decyzji), jak i jej części – oznaczenia ewidencyjnego nieruchomość, w którym to zakresie toczy się postępowanie w niniejszej sprawie – nastąpi w innym celu niż pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja ta została wytworzona. Dlatego udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej, jak i jej części, której odmówiono udostępnienia zaskarżoną decyzją, powinno odbywać się na zasadach określonych przez nowe przepisy wprowadzone do ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jeżeli przekazanie informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania następuje na wniosek, to wniosek ten musi spełniać warunki formalne określone w Rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej (Dz. U. 2012 r., poz. 94). Znowelizowane przepisy określają też odrębny tryb rozpatrywania takiego wniosku i prowadzenia postępowania w tym zakresie.

Niezależnie od powyższego skarżąca – zdaniem organu- słusznie podnosi brak w zaskarżonej decyzji obligatoryjnego elementu uzasadnienia decyzji jakim jest, zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – wobec odmowy udostępnienia informacji z uwagi na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – oznaczenie podmiotów, ze względu, na których dobra, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Zaskarżona decyzja tego elementu nie zawiera, bowiem za taki nie można uznać zawartego w uzasadnieniu stwierdzenia, że mając na uwadze przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienie informacji w zakresie oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości stanowiłoby naruszenie prawa do prywatności inwestorów, bez doprecyzowania nawet czy chodzi o prywatność osoby fizycznej czy tajemnicę przedsiębiorcy. Taka wadliwość zaskarżonej decyzji stanowiąca o naruszeniu przepisów postępowania, jak i zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia, a mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stwarzają – w ocenie organu odwoławczego- podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., wobec niemożności konwalidowania wadliwego orzeczenia przez organ odwoławczy. Wskazane uchybienie uniemożliwia zaś kontrolę prawidłowości zaskarżonej decyzji, niezależnie od powołanych uprzednio skutków zmiany stanu prawnego.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Z.N., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła, z powołaniem art.156 § 1 pkt 2 K.p.a., rażące naruszenie następujących przepisów:

– art. 2 ust. 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie przez organ, że informacja publiczna miała służyć ponownemu jej wykorzystaniu, wbrew wyrażonemu tym przepisem wyraźnemu zakazowi żądania od wnioskodawcy wskazywania celu żądania udostępnienia informacji publicznej;

– art. 23a ust. 1 oraz art. 2a ust. 2 u.d.i.p. poprzez zastosowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji tych szczególnych przepisów, obejmujących swoją hipotezą wyłącznie postępowanie w sprawie ponownego wykorzystywania informacji publicznej, a nie postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy we wniosku z 22 kwietnia 2011 r. wyraźnie wskazano, że strona żąda udostępnienia informacji publicznej w trybie i na zasadach regulujących udostępnianie informacji publicznej, a nie zamierza korzystać z prawa do ponownego wykorzystywania informacji publicznej;

– art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie konstytucyjnego prawa obywatelskiego do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej;

– art.15 K.p.a., art.138 § 2 K.p.a. oraz art. 136 K.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy w sprawie odmowy udostępnienia informacji nie istniały żadne dalsze okoliczności konieczne do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie odmowy udostępnienia informacji, a które to okoliczności nie mogły zostać wyjaśnione w ramach ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy, jak również poprzez brak wskazania w decyzji kasacyjnej okoliczności związanych z odmową udostępnienia informacji publicznej, które organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ja decyzję organu

I instancji.

W pierwszej kolejności Sąd, odwołując się do treści art. 138 § 2 K.p.a. wskazał, że przepis ten wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 K.p.a. spójnika "a" oznacza – zdaniem Sądu – że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] lipca 2012 r., została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Nie znajduje bowiem podstaw faktycznych i prawnych stanowisko tego organu co do wystąpienia przesłanek do zmiany kwalifikacji przedmiotu wniosku oraz przedmiotu rozstrzygnięcia wskazanego w decyzji Starosty N. z [...] czerwca 2011 r. Nie jest również właściwą przesłanką do wydania decyzji kasacyjnej dowolne wskazanie na naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 16 ust. 2 pkt 2 w związku art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W szczególności, co do pierwszej z podstaw wydania decyzji kasacyjnej, Sąd wskazał, że będący przedmiotem rozpoznania przez Starostę N. wniosek Z.N. o udostępnienie informacji publicznej został złożony 22 kwietnia 2011 r. r., tj. przed wejściem w życie 29 grudnia 2011 r. ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw.

Decyzja kasacyjna motywowana jest zaszłą w postępowaniu odwoławczym zmianą przepisów, mającą stanowić podstawę do rozpoznania wniosku skarżącej na innych zasadach. To stanowisko jest jednakże błędne.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w zmienionym brzmieniu w art. 1 ust. 1, rozróżnia udostępnienie informacji publicznej i ponowne wykorzystanie informacji publicznej. Takie jednoznaczne rozróżnienie widoczne jest także na tle treści dalszych przepisów ogólnych, tj. art. 2 i 2a u.d.i.p.

W ślad za tymi regulacjami, jako odrębne instytucje, zasady i tryb realizacji prawa do informacji publicznej zostały szerzej uregulowane w Rozdziale 2 u.d.i.p. (art. 6 – art. 23), natomiast zasady i tryb realizacji prawa do ponownego wykorzystania informacji publicznej w Rozdziale 2a u.d.i.p. (art. 23a – art. 23i). Sąd zwrócił uwagę na zupełnie różne określenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji, wymogów wniosku, a także obowiązki wnioskodawcy oraz dysponenta informacji publicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w zmienionym brzmieniu, wprowadzając nowy tryb, przewiduje jednak nadal realizację prawa do informacji publicznej, dodatkowo zastrzegając, że zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznej nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania.

Sąd I instancji wskazał, że we wniosku z 22 kwietnia 2011 r. Z.N. powołała jednoznacznie podstawę prawną żądania, wskazując w nim na przepisy art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u. d. i. p. Na podstawie tych właśnie przepisów procedował w sprawie organ pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrywało sprawę w zmienionym systemie prawnym, w którym obok siebie funkcjonowały dwa tryby, czy "reżimy" udostępniania informacji publicznej, tj. pierwszy dotyczący "zwykłego" dostępu i drugi dotyczący dostępu do informacji w celu jej ponownego wykorzystania. Wprowadzenie do ustawy drugiego z wymienionych trybów związane było z koniecznością transpozycji dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego.

Polski ustawodawca do istniejącej ustawy o dostępie do informacji publicznej dodał rozdział 2a pt. "Ponowne wykorzystywanie informacji publicznej". Przepisy tego rozdziału, stosownie do zasady lojalności wynikającej z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U.2004.90.864/30), należy wykładać w sposób zapewniający wykonanie zobowiązań wynikających z dyrektywy. Tym zobowiązaniem zaś jest, zagwarantowanie równego, uczciwego, proporcjonalnego i niedyskryminacyjnego dostępu do informacji sektora publicznego, wykorzystywanych następnie na rynku. Dyrektywa nie ingeruje w wewnętrzne regulacje państw dotyczące dostępu do informacji publicznej w ogóle, a jej przepisy dotyczą informacji już dostępnych (jawnych). Transparentność życia publicznego sama w sobie stanowi pierwotne założenie unijnego prawodawcy, który już na jej gruncie kreuje obowiązek stworzenia odpowiednich warunków i gwarancji dla wtórnego wykorzystania informacji sektora publicznego nie w celu poddania społecznej kontroli życia publicznego, lecz w celach rynkowych i gospodarczych. Polska ustawa o dostępie do informacji publicznej uchwalona 6 września 2001 r. co do zasady gwarantować miała realizację zapisanego w art. 61 Konstytucji RP prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne.

Art. 23a ust. 1 u.d.i.p., wprowadzony nowelizacją tej ustawy z dnia 16 września 2011 r., definiuje odrębną od dostępu do informacji instytucję ponownego jej wykorzystania, przy czym jego wykładnia nie może następować w oderwaniu od kontekstu systemowego i celowościowego. Nie można w szczególności twierdzić, że prawo do ponownego wykorzystania informacji eliminuje prawo do dostępu do informacji.

Tak zaś w istocie uważa organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie, skoro wskazuje, że sam dostęp do informacji jest już ponownym jej wykorzystaniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podaje bowiem, że żądana informacja została wytworzona w celu wypełniania zadań publicznych, stąd jej udostępnienie w całości nastąpi w innym celu niż pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja ta została wytworzona. Publicznemu celowi wytworzenia informacji organ przeciwstawił nie cel jej wtórnego wykorzystania, o jaki chodzi w Dyrektywie, lecz samo udostępnienie informacji. Takie błędne podejście prowadzi do wadliwej wykładni przepisu art. 23a ust. 1 u.d.i.p., która w istocie eliminuje prawo dostępu do informacji publicznej. Z reguły bowiem informacja publiczna jest wytwarzana w innych celach niż tylko jej udostępnienie.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, że pierwszy z motywów wydania decyzji kasacyjnej jest wynikiem błędnego zastosowania prawa materialnego, zaś skutkował bezzasadnym odstąpieniem przez organ odwoławczy od ponownego rozpatrzenia sprawy co do istoty, w tym odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania. Stan taki skutkuje naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a

Sąd wyjaśnił, iż zgodnie z zasadą legalności (art. 6 K.p.a.) i opartą na niej zasadą aktualności również organ rozpatrujący odwołanie od decyzji administracyjnej ma obowiązek uwzględniania aktualnego w chwili orzekania stanu faktycznego i stanu prawnego, o ile przepisy przejściowe nie stanowią inaczej. Nie daje to jednak organowi automatycznie podstaw do zmiany kwalifikacji żądania objętego wnioskiem. Podanie skierowane do organu władzy publicznej, od którego wniesienia uzależnione jest wszczęcie postępowania w sprawie zawiera oświadczenie woli wnioskodawcy i tylko wnioskodawca jest jego dysponentem. Rolą organu jest wyjaśnienie tego oświadczenia w razie wątpliwości co do jego treści bądź aktualności w sytuacji, gdy zmienią się okoliczności faktyczne lub prawne. Niedopuszczalne jest jednak nadawanie takiemu oświadczeniu treści niezgodnej z wolą wnioskodawcy, zwłaszcza wtedy, gdy jest ona wyrażona w sposób jasny i niebudzący wątpliwości. Sąd nie podzielił stanowiska Kolegium, że zastosowanie odpowiedniego trybu udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależnione od woli wnioskodawcy, lecz od charakteru informacji publicznej, która jest przedmiotem tego wniosku. Charakter informacji publicznej ma oczywiście istotne dla sprawy znaczenie, nie można jednak odmówić wnioskodawcy prawa domagania się od organu rozstrzygnięcia w zakresie konkretnej merytorycznej zasadności wniosku. Jeżeli wnioskodawca mimo stosownych pouczeń nie modyfikowałby wniosku, a organ uznawałby, że wniosek ten jest niezasadny, powinien podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne w stosunku do tak określonego wniosku, a nie samoistnie dokonywać zmiany jego treści.

Sąd stwierdził, że dokonane uchybienie przepisom art. 2 ust. 2 u.d.i.p. i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 23a ust. 1 u.d.i.p. i art. 2a ust. 2 u.d.i.p., a także art. 15 K.p.a., art. 138 § 2 K.p.a. spowodowało, że organ odwoławczy nie rozpoznał ponownie sprawy będącej przedmiotem wniosku i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji. Rozważania w zakresie poddanym rozstrzygnięciu w decyzji Starosty N. z [...] czerwca 2011 r. organ odwoławczy ograniczył bowiem do wytknięcia jednego uchybienia. Takie podejście jest zresztą wewnętrznie sprzeczne w sytuacji stwierdzenia podstaw do rozpoznania wniosku skarżącej w innym trybie. Ponadto Sąd zauważył, że dokonując jedynie wyrywkowej kontroli motywów rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło również charakteru uchybienia, jakim jest brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji w kontekście przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. Dotyczy to również wykazania, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie było podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 136 K.p.a. Stan taki stanowi – zdaniem Sądu – dodatkowo naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., kwalifikowane jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto Sąd stwierdził, że w sprawie niniejszej nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt K.p.a.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na bezpodstawnym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w wyniku błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 15 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., które – zdaniem Sądu – polegało na:

– dokonaniu przez organ II instancji samodzielnej zmiany, wbrew woli strony, kwalifikacji żądania objętego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w wyniku błędnego zastosowania trybu informacji publicznej,

– niewyjaśnieniu przez organ II instancji charakteru uchybienia, jakim jest brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji organu I instancji oznaczenia podmiotów, ze względu, na dobra których, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że nie zmienił materialnoprawnego żądania Z.N., ale ze względu na zmianę stanu prawnego oraz z uwagi na charakter żądanej informacji publicznej wskazał właściwy tryb przy jego rozpatrywaniu. Wyjaśnił, że żądana informacja publiczna nie mogła zostać użyta przez wnioskodawczynię w celu zbieżnym z pierwotnym publicznym celem jej wytworzenia, zatem należało rozpatrzyć wniosek w trybie określonym w art. 23g ust. 2 u.i.d.p. Skoro więc organ I instancji nie rozpoznał wniosku we właściwym trybie koniecznym było wydanie decyzji kasatoryjnej.

Ponadto kasator wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę wyjaśnił charakter stwierdzonego naruszenia oraz wpływ tego naruszenia na wydanie decyzji kasatoryjnej. Wskazał, że brak oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej uniemożliwia kontrolę tezy organu pierwszej instancji, iż chroni prywatność "inwestorów", mając na uwadze, że ochrona prywatności może dotyczyć wyłącznie osób fizycznych, a inwestorami mogły być także inne podmioty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie mogło skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 136 K.p.a., gdyż przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w tak istotnej części prowadziłoby do naruszenia dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Kasator zarzucił również naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a., poprzez sprzeczność wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku z sentencją tego wyroku, wobec orzeczenia w sentencji o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a w uzasadnieniu wskazanie, iż "... Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145§ 1 pkt 1 lit "a" i "c" P.p.s.a, zaś rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień. Konsekwencją prezentowanej wyżej oceny prawnej jest w szczególności obowiązek rozpoznania przez organ drugiej instancji sprawy objętej decyzją Starosty N. z [...] czerwca 2011 r., znak [...], jako mającej za przedmiot udostępnienie informacji publicznej w realizacji prawa do informacji publicznej, nie zaś udostępnienie informacji publicznej w celu realizacji prawa do ponownego wykorzystania informacji publicznej." Zdaniem kasatora rozstrzygnięcie zawarte w sentencji nie pozwala na zastosowanie powyższych wskazań co do dalszego postępowania przez organ.

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 23a ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 23g ust. 1 pkt 4, ust. 2, ust. 13 u.d.i.p., polegającą na uznaniu, że udostępnienie informacji publicznej w postaci danych zawartych w indywidualnych decyzjach o pozwoleniu na budowę nie powinno odbywać się na zasadach określonych w przepisach rozdziału 2a u.d.i.p., dotyczącego ponownego wykorzystywania informacji publicznej pomimo tego, że pierwotny publiczny cel, dla którego informacja ta została wytworzona, nie może być tożsamy z celem komercyjnym lub niekomercyjnym, stojącym u podstaw żądania jej udostępnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że 29 grudnia 2011 r. weszła w życie zasadnicza część przepisów ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustawy, implementującej do krajowego porządku prawnego postanowienia dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Wskazano, że nowelizacja ta wprowadziła do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nowe pojęcie "ponownego wykorzystywania informacji publicznej".

Kasator podkreślił, że ustawa w znowelizowanym brzmieniu określa dwa tryby udostępniania informacji publicznej, z których pierwszy, "zwykły" tryb udostępniania informacji publicznej, uregulowany jest w art. 10 ust. 1 i następnych przepisach rozdziału 2 ustawy, zaś drugi, "szczególny" tryb udostępniania informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania, uregulowany jest w przepisach rozdziału 2a tej ustawy. Kryterium różnicujące te dwa tryby wynika z art. 23a ust. 1 u.d.i.p. i polega na możliwości wykorzystania jej przez wnioskodawcę w celu zgodnym z pierwotnym publicznym celem wykorzystywania, dla którego ta informacja została wytworzona.

Następnie skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że kryterium wyodrębnienia informacji publicznej, której dotyczą ww. przepisy rozdziału 2a u.d.i.p., jest to, czy pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego dana informacja została wytworzona, obejmował również użycie danej informacji przez ogół społeczeństwa, a więc podmioty nie dysponujące szczególnym tytułem prawnym dostępu do takiej informacji. W niniejszej sprawie pierwotny publiczny cel wydawania decyzji administracyjnej – w tym przypadku o pozwoleniu na budowę – kształtującej władczo stosunek administracyjno-prawny ściśle określonego kręgu osób, z pewnością nie obejmował zamiaru udostępniania danych w niej zawartych ogółowi społeczeństwa. Przesądza to więc o konieczności dokonania analizy wniosku strony o udostępnienie danych zawartych w indywidualnych decyzjach administracyjnych w ramach procedury przewidzianej w art. 2a u.d.i.p.

Jednocześnie organ wskazał, że wniosku o udostępnienie informacji publicznej, którą – ze względu na jej charakter – można udostępnić wyłącznie w celu jej ponownego wykorzystywania, nie można rozpatrzeć w tzw. trybie "zwykłym", uregulowanym w art. 10 ust. 1 i nast. u.d.i.p. Kasator wskazał również, że w art. 10 ustawy nowelizującej z dnia 16 września 2011 r. ustawodawca przesądził, iż przepisy dotychczasowe znajdują zastosowanie jedynie do postępowań sądowych, o których mowa w art. 22 ustawy (w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie nowelizacji), a także do postępowań o udostępnienie lub wykorzystanie informacji publicznej, prowadzonych na podstawie ustaw szczególnych (zmienianych w art. 2-6 i art. 8 ustawy nowelizującej) – wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie przedmiotowej nowelizacji. Zdaniem organu niezakończone przed 29 grudnia 2011 r. sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej, spełniającej kryteria wynikające z art. 23a ust. 1 u.d.i.p., winny być procedowane zgodnie z przepisami rozdziału 2a u.d.i.p. Zatem wniosek o udostępnienie informacji publicznej, spełniającej kryteria określone w art. 23a ust. 1 u.d.i.p., który nie został ostatecznie rozpatrzony do 29 grudnia 2011 r., winien zostać rozpoznany w trybie określonym w art. 23g u.d.i.p., a nie w trybie określonym w art. 13-16 u.d.i.p.

W konkluzji kasator stwierdził, że – wbrew ocenie Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu nie zmieniło treści żądania strony wbrew jej woli, lecz jedynie ustaliło właściwy tryb rozpatrzenia wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej, w związku z zaistniałą zmianą stanu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu.

W przedmiotowej sprawie podstaw nieważnościowych nie stwierdzono, co oznacza, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga kasacyjna rozpoznawana w niniejszej sprawie jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Skarga ta oparta została na obydwu podstawach ustawowych, określonych w art. 174 P.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, za uzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 1 w zw. z art. 153 P.p.s.a.

Art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazuje wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. W przypadku uwzględnienia skargi, gdy sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wytyczne te muszą być jednoznaczne, możliwe do wykonania i powinny być konsekwencją wyrażonej w wyroku oceny prawnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 lipca 2012 r. (II FSK 2591/10, Lex nr 1170771), "wskazania co do dalszego postępowania w rozumieniu art. 141 § 4 in fine P.p.s.a. muszą spełniać ogólnie przyjęte wymagania metodologicznej poprawności, cechować się logiką oraz dostatecznym stopniem precyzji. Muszą one być ponadto wykonalne w sensie możliwości wypełnienia przez organ administracji sformułowanych pod jego adresem i mieszczących się w granicach przysługujących mu kompetencji zaleceń".

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą bowiem w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 P.p.s.a.).

Sąd, wyrażając ocenę prawną w uzasadnieniu swojego orzeczenia oraz przedstawiając wskazania co do dalszego postępowania, determinuje rozstrzygnięcie administracyjne w różnych aspektach. Z całą pewnością przesądza o sposobie, a nawet o rezultatach stosowania prawa. Przez ocenę prawną rozumie się bowiem sąd o prawnej wartości sprawy, a ocena ta może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej a nie innej decyzji.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został pogląd, że "naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. może być niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę zaleceń co do dalszego postępowania bądź zalecenia niezrozumiałe, pozostające w sprzeczności z oceną prawną, niemożliwe do wykonania (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., II FSK 1103/11, Lex 1269895).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji wytyczne co do dalszego postępowania skierował do organu odwoławczego – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu. Sąd wskazał, że konsekwencją wyrażonej w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej jest obowiązek rozpoznania przez organ drugiej instancji sprawy objętej decyzją Starosty N. z [...] czerwca 2011 r., znak [...], jako mającej za przedmiot udostępnienie informacji publicznej w realizacji prawa do informacji publicznej, nie zaś udostępnienie informacji publicznej w celu realizacji prawa do ponownego wykorzystania informacji. Innymi słowy Sąd Wojewódzki nakazał organowi odwoławczemu ponowne rozpoznanie odwołania od ww. decyzji z uwzględnieniem oceny prawnej sformułowanej przez Sąd, a odnoszącej się do wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i ich zastosowania w przedmiotowej sprawie. Tymczasem w wyroku z 16 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Uwzględniając powyższe uznać należy, że kasator zasadnie podnosi, że rozstrzygnięcie zawarte w sentencji wyroku nie pozwala na zastosowanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu do wyrażonych w zaskarżonym wyroku wskazań co do dalszego postępowania i uwzględnienia oceny prawnej Sądu.

W istocie oznacza to, że zalecenia Sądu pierwszej instancji są niemożliwe do wykonania, co czyni zrzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. usprawiedliwionym.

Jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało natomiast ocenić pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozróżnienia przesłanek zastosowania trybów przewidzianych w Rozdziale 2 i Rozdziale 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Instytucja "ponownego wykorzystania informacji publicznej" została wprowadzona do ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 204, poz. 1195 ze zm.), która w zasadniczym zakresie weszła w życie 29 grudnia 2011 r. Podstawowym celem zmian w ustawie o dostępie do informacji publicznej, dokonanych powołaną wyżej ustawą, była implementacja postanowień dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, która wprowadziła minimalne standardy ponownego wykorzystywania istniejących dokumentów będących w posiadaniu organów sektora publicznego państw członkowskich. Zmianą tą został wprowadzony do krajowego porządku prawnego nowy tryb dostępu do informacji publicznej oraz zasad jej ponownego wykorzystania (szerzej na temat ww. nowelizacji zob. artykuł M. Jaśkowskiej pt. Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, uwagi na tle nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej /w:/ Główne problemy prawa do informacji w świetle standardów międzynarodowych, europejskich i wybranych państw Unii Europejskiej, pod. red. T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2013).

Dla interpretacji spornych pojęć nie bez znaczenia pozostaje akcentowane tu krytyczne spostrzeżenie, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej w sposób mechaniczny dodano do istniejącego tekstu rozdział 2a "Ponowne wykorzystanie informacji publicznej", bez uwzględnienia wzajemnych relacji między trybami, pojęciami już istniejącymi, a trybem i pojęciami nowowprowadzonymi. I tak np. w rozdziale 2a unormowano zagadnienia, które w dużym stopniu były już przedmiotem regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej (np. pojęcie "dostępu do informacji publicznej" mieści się w definicji "ponownego wykorzystania informacji"). Zapewne, występujące w niniejszej sprawie spory są także refleksem niejasności w zakresie wzajemnych relacji między rozdziałem 2, a rozdziałem 2a u.d.i.p.

Powstałe wątpliwości winny być zatem wyjaśnione w taki sposób, by wyinterpretowany tekst pozwalał na realizację celów zakładanych przez ustawodawcę w wyniku nowelizacji ustawy, wykorzystując w maksymalnym stopniu dorobek orzecznictwa sądowoadministracyjnego w zakresie zasad dostępu do informacji publicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej. Analiza jej przepisów prowadzi do wniosku, że tryb udostępnienia informacji publicznej na zasadach ogólnych oraz tryb udostępnienia informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania zostały uregulowane odmiennie. Udostępnienie informacji publicznej i udostępnienie informacji w celu ponownego wykorzystania stanowią dwa różne postępowania, które cechują się własną, odrębną procedurą dostępu. Przy czym ponowne wykorzystanie informacji publicznej nie narusza prawa dostępu do informacji ani wolności jej rozpowszechniania (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz., LexisNexis 2012 r.).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Treść cytowanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca rozróżnia udostępnienie informacji publicznej i ponowne wykorzystywanie informacji publicznej. Potwierdzenie tej tezy znaleźć można w treści kolejnych przepisów ogólnych ustawy. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Zgodnie z art. 2a ust. 1-2 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo do ponownego wykorzystywania informacji publicznej (ust. 1); zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznej nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania (ust. 2).

Uwzględniając powyższe, jako odrębne instytucje zasady i tryb realizacji prawa do informacji publicznej zostały szerzej uregulowane w Rozdziale 2 ustawy (art. 6 – art. 23), natomiast zasady i tryb realizacji prawa do ponownego wykorzystywania informacji publicznej w Rozdziale 2a ustawy (art. 23a – art. 23i).

Analiza treści przepisów Rozdziału 2a ustawy jednoznacznie wskazuje, że postępowanie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej celem ponownego jej wykorzystywania odmiennie niż w przypadku udostępnienia informacji publicznej (art. 10 ust. 2 u.d.i.p.) ma sformalizowany charakter. W ramach tego trybu wniosek powinien być sporządzony na podstawie wzoru określonego w rozporządzeniu wykonawczym Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 94), posiadać ściśle określoną formę i precyzyjnie określone informacje, formy przekazania informacji, a treść wniosku determinować jego kwalifikację.

Stosownie do art. 23a ust. 1 u.d.i.p., wprowadzonego nowelizacją ustawy z dnia 16 września 2011 r., wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji publicznej lub każdej jej części, będącej w posiadaniu podmiotów, o których mowa w ust. 2 i 3, niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej), w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona, stanowi ponowne wykorzystywanie informacji publicznej i odbywa się na zasadach określonych w niniejszym rozdziale. Powyższy przepis definiuje odrębną od dostępu do informacji publicznej instytucję ponownego jej wykorzystywania. Prawo do ponownego wykorzystywania informacji to nie to samo co prawo do dostępu do informacji, bowiem celem dostępu do informacji publicznej jest kontrola życia publicznego, natomiast w przypadku ponownego jej wykorzystywania jest to cel rynkowy i gospodarczy.

Wskazówką do interpretacji analizowanych przepisów może być też porównanie katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 u.d.i.p.) z katalogiem podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania (art. 23a ust. 2 u.d.i.p.). O ile w przypadku udostępnienia informacji publicznej podmioty zobowiązane to podmioty zaliczane do władz publicznych i podmioty wykonujące zadania publiczne, o tyle w drugim przypadku katalog podmiotów pokrywa się z podmiotami zobowiązanymi do stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) – art. 3 ustawy. Powyższe rozróżnienie podmiotów wskazuje na zróżnicowanie celów instytucji udostępnienia informacji publicznej i jej ponownego wykorzystywania. W pierwszym przypadku jest to kontrola władz publicznych (transparentność władzy), natomiast w przypadku ponownego wykorzystywania informacji publicznej celem wprowadzenia tej instytucji jest rozwój ekonomiczny, naukowy, informatyczny państw Unii Europejskiej, do czego nawiązuje tenor 5 preambuły do dyrektywy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając powyższe, zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu naruszyło przepis art. 15 K.p.a., art. 138 § 2 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., co oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania należy ocenić jako nieusprawiedliwione. Jak wynika z akt sprawy, wniosek Z.N. z 22 kwietnia 2011 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej został sformułowany w sposób jednoznaczny. Wnioskodawczyni, powołując się na treść art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. zwróciła się do Starosty Powiatu N. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich wydanych przez Starostę w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 22 kwietnia 2011 r. decyzji o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości położonych na obszarze Miasta i Gminy R.

O tym, który z trybów udostępnienia informacji publicznej należy stosować w danym przypadku, decyduje charakter informacji publicznej, która jest przedmiotem tego wniosku i ocena, dla jakiego pierwotnego celu publicznego dana informacja publiczna została wytworzona. Do dokonania tej oceny zobowiązany jest organ udostępniający informację, a nie strona wnioskująca. Jednak ocena wniosku Z.N. dokonana w przedmiotowej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu była nieprawidłowa, co czyni zarzuty wnoszącego skargę kasacyjną naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. niezasadnymi.

Jak już wcześniej wskazano, wprowadzenie nowego trybu dostępu do informacji publicznej oraz zasad ponownego wykorzystania informacji publicznej nie wpłynęło w żaden sposób na realizację prawa dostępu do informacji publicznej. Odmienna interpretacja nowych uregulowań zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej prowadziłaby bowiem do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, a to byłoby sprzeczne z realizacją celów zakładanych przez ustawodawcę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu nieprawidłowo zatem uznało, że udostępnienie kopii decyzji administracyjnej może nastąpić jedynie w trybie udostępnienia informacji w celu ponownego jej wykorzystania, bowiem realizuje inny cel, niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystania, dla którego została utworzona. W związku z powyższym zauważyć należy, że każdy dostęp do jakiegokolwiek dokumentu urzędowego czy udzielenie informacji na wniosek jest wykorzystaniem w innym celu niż ten, do którego dokument czy informacja zostały pierwotnie przeznaczone (por. M. Jaśkowska, Jakość i spójność rozwiązań prawnych w świetle nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. /w:/ Kryzys prawa administracyjnego, pod red. D. R. Kijewski, P. J. Suwaj, Tom I, Warszawa 2013).

Gdyby zatem podzielić stanowisko organu, to pojęcie prawa do informacji publicznej stałoby się w istocie puste. Praktycznie bowiem każde udostępnienie informacji publicznej stanowiłoby zarazem jej udostępnienie w celu ponownego wykorzystania.

Akty administracyjne są nośnikami informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w ramach realizacji prawa do informacji publicznej na zasadach ogólnych zawartych w rozdziale 2 ustawy. Możliwość skorzystania z prawa do ponownego wykorzystania informacji publicznej (rozdział 2a ustawy) następuje wówczas, gdy informacja taka ma zostać użyta w całości lub w jakiejkolwiek części w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny cel, dla którego została wytworzona. Dlatego też dokonaną przez organ odwoławczy wykładnię art. 23a ust. 1 u.d.i.p. należy uznać za nieprawidłową.

Prawidłowej interpretacji tego przepisu dokonał natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, co czyni sformułowany w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 23a ust. 1 w zw. z art. 23g ust. 1 pkt 4, ust. 2 i ust. 13 u.d.i.p. nieuzasadnionym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję wobec stwierdzenia, że organ odwoławczy wadliwie zastosował art. 138 § 2 K.p.a., gdyż stanowisko tego organu, co do wystąpienia przesłanek do zmiany kwalifikacji przedmiotu wniosku oraz przedmiotu rozstrzygnięcia wskazanego w decyzji Starosty Powiatu N. z [...] czerwca 2011 r., nie miało podstaw faktycznych i prawnych. Sąd meriti zasadnie przy tym uznał, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy wadliwość uzasadnienia decyzji organu I instancji mogła być usunięta w trybie art. 136 K.p.a. poprzez przeprowadzenie dodatkowego postępowania bądź zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Twierdzenie organu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie nie zostało poparte żadną argumentacją. W konsekwencji jako prawidłowe należy ocenić stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

W tych warunkach, uznając skargę kasacyjną za częściowo uzasadnioną, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Stosując przepis art. 207 § 2 P.p.s.a. Sąd uznał, że brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., w sytuacji gdy przyczyną, która sprawiła, że wyrok Sądu I instancji został uchylony, była wadliwość uzasadnienia orzeczenia sądu niepozostającego w łączności z wydanym wyrokiem.