II SAB/Sz 60/14

Uzasadnienie

J.M., wnioskiem z dnia [...], zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji o cofnięcie wniosków o sprawdzenie kwalifikacji i o skierowanie go na badania psychologiczne, złożonych Prezydentowi Miasta oraz o usunięcie z rejestru punktów karnych przyznanych za wykroczenie z dnia [...] z uwagi na fakt, że wyrok nakazowy Sądu Rejonowego z dnia [...], sygn. akt [...], orzekający wobec niego karę za wykroczenie, utracił moc. Wnioskodawca wskazał w piśmie, że Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia [...] przywrócił mu termin do złożenia sprzeciwu od ww. wyroku, a tym samym wyrok ten, będący podstawą dokonania wpisu punktów karnych, przestał istnieć, a sprawa będzie ponownie rozpatrywana na zasadach ogólnych. Wobec powyższego postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta stało się bezprzedmiotowe. Jednocześnie J.M. zwrócił się o uwzględnienie w rejestrze punktów karnych, prowadzonym dla jego osoby, faktu, że w dniu [...] odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

W odpowiedzi na wniosek, Komendant Wojewódzki Policji, pismem z dnia [...] (doręczonym pełnomocnikowi wnioskodawcy w dniu [...]), poinformował J.M., że z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego usunięto wyrok Sądu Rejonowego oraz przypisane do rozstrzygnięcia punkty. Jednocześnie przesłano do Wydziału Komunikacji Urzędu Miejskiego pismo o anulowanie wskazanych przez stronę wniosków. Odnosząc się do szkolenia w Ośrodku Ruchu Drogowego, Komendant wskazał, że na podstawie z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U z 2012 r., poz. 488), odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Szkolenie zostało odbyte dnia [...], a więc już po dopuszczeniu się naruszeń za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu (wpis tymczasowy dot. wykroczenia z dnia [...] dokonany dnia [...]) przekroczyła lub przekroczyłaby 24, a tym samym liczba 6 punktów z tytułu odbytego szkolenia nie mogła zostać odliczona w ewidencji.

Pismem z dnia [...] J.M. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji o wydanie decyzji administracyjnej, stwierdzającej brak podstaw do zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego (co wskazano w piśmie z dnia [...], które nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego – zwanego dalej "K.p.a.").

W kolejnym piśmie do organu z dnia [...], J.M. podniósł, że § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy prawa ruchu drogowego, został wydany z naruszeniem delegacji ustawowej określonej w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, co oznacza, że w jego sprawie nie może być stosowany. Natomiast z art. 130 ust. 3 ww. ustawy wynika, że uczestnictwo w szkoleniu powoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, stąd też jego wniosek o odjęcie 6 punktów jest zasadny.

W piśmie z dnia [...], Komendant Policji podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...].

J.M., pismem z dnia [...], wniósł do Komendanta Głównego Policji, na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., zażalenie na brak działań Komendanta Wojewódzkiego Policji, w związku ze złożonym w dniu [...] podaniem w przedmiocie zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

W odpowiedzi na zażalenie, Komendant Główny Policji wyjaśnił, że nie występuje w tej sprawie, jako organ administracji publicznej wyższego stopnia, w rozumieniu art. 37 K.p.a., albowiem zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego nie zostało obwarowane wymogiem wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie przez organ prowadzący ewidencję - w tym przypadku przez Komendanta Wojewódzkiego Policji. Nadto, Komendant powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych w podobnych sprawach i wskazał, że Komendant Wojewódzki Policji prawidłowo rozpoznał wniosek skarżącego i odniósł się do zgłoszonych w nim żądań. Organ przytoczył również treść i znaczenie przepisów prawa dotyczących sprawy objętej wnioskiem i następnie zażaleniem.

Pismem z dnia [...] J.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie załatwienia w drodze decyzji jego wniosku z dnia [...], w części dotyczącej usunięcia z ewidencji kierowców punktów karnych. Jednocześnie w skardze skarżący zwrócił się do sądu o stwierdzenie bezskuteczności odmowy wykreślenia z rejestru punktów karnych, w sytuacji gdyby sąd uznał, że sprawa wykreślenia z rejestru punktów karnych z ewidencji kierowców nie powinna być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej, a jest czynnością materialno-techniczną.

W uzasadnieniu skargi, J.M. podał treść pism składanych przez niego w tej sprawie, a także odpowiedzi organu, w tym również treść przepisów w nich powołanych dotyczących kwestii wykreślenia punktów karnych, a także przytoczył treść zażalenia składanego do Komendanta Głównego Policji i uzyskanej na nie odpowiedzi.

Zdaniem skarżącego, nie można się zgodzić ze stanowiskiem Komendanta Głównego Policji, że rozstrzygnięcie o wykreśleniu punktów karnych nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Przeczy temu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "P.p.s.a.", zgodnie z którym kontrola działalności organów przez sądy administracyjne obejmuje inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Według skarżącego, ilość punktów karnych wpływa na jego uprawnienia do kierowania pojazdami, a zatem kwestionowana w niniejszej sprawie czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji bez wątpienia ma charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu, należy zatem do czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i podlega kontroli sądowej. Komendant Główny Policji powinien więc wydać postanowienie w przedmiocie zażalenia, tymczasem stanowisko swoje opisał w zwykłym piśmie, wychodząc z założenia, że sprawa nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.

Ponadto, zdaniem skarżącego, organ w tej sprawie powinien wydać postanowienie z art. 61a K.p.a. lub wydać decyzję administracyjną. Nie może być bowiem tak, że sprawa mająca wpływ na uprawnienie obywatela jest rozstrzygana czynnością materialno-techniczną. Z wyprowadzonego w orzecznictwie i doktrynie domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej wynika, że organ obowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w formie decyzji administracyjnej. W razie jednak gdy ustali brak właściwości lub brak podstaw do rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji, kończy postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania. Jeżeli przepis nie rozstrzyga w jaki sposób organ administracji ma zakończyć sprawę przyjmuje się na gruncie interpretacji art. 104 K.p.a., że powinna to być decyzja administracyjna. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, tj.: wyrok NSA we Wrocławiu z 31.08.1984 r., SA/WR 430/84, OSP 1986, Nr 9, poz. 176, wyrok NSA z 5.01.2007 r., I OSK 568/06, Legalis, wyrok WSA w Warszawie z 13.02.2007 r., VI SA/Wa 2106/06, Legalis, wyrok NSA z 27.03.2007 r., I OSK 657/06, Legalis, wyrok WSA w Łodzi z 4.02.2007 r., III SA/Łd 566/09, Legalis).

Następnie skarżący podniósł, że w sytuacji gdyby sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej, to należy wskazać, że czynność materialno-techniczna, dotycząca odmowy dokonania zmian w ewidencji, została dokonana z naruszeniem prawa. Na poparcie tego stanowiska skarżący odwołał się do argumentów podanych w jego pismach, dotyczących braku konstytucyjności zapisów rozporządzenia oraz niezgodności rozporządzenia z przepisem ustawy Prawo o ruchu drogowym.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w tej sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Ponadto, odnosząc się do zarzutu bezczynności, organ podkreślił, że na pismo pełnomocnika strony z dnia [...] (wpływ [...]) odpowiedziano pismem z dnia [...], natomiast na pisma z dnia [...] (wpływ odpowiednio dnia [...]) udzielono odpowiedzi pismem z dnia [...], a zatem nie sposób stwierdzić, że pozostaje w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądom administracyjnym powierzona została kontrola działalności organów administracji publicznej.

Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, oraz w sprawach skarg na bezczynność organów w tym zakresie (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.).

Podkreślić należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi oraz powołaną przez stronę podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), ale zawsze jest związany przedmiotem zaskarżenia i rozstrzyga w granicach danej sprawy, określonych sprawą administracyjną, w której wniesiono skargę. Stąd też obligatoryjnym elementem skargi jest precyzyjne wskazanie przez skarżącego, które działanie (akt, czynność) lub zaniechanie (bezczynność) organu stanowi przedmiot zaskarżenia.

Nie jest zatem dopuszczalne fakultatywne określenie przedmiotu skargi, tak jak uczynił to skarżący w niniejszej sprawie, wnosząc w pierwszej kolejności skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji, a następnie na czynność tego organu, w sytuacji gdyby sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca. Poza tym zarzucanie przez stronę organowi bezczynności, oznacza niemożność uczynienia przedmiotem kontroli sądowej treści konkretnego aktu lub czynności organu (i odwrotnie).

Z powyższych względów, sąd rozpoznał skargę J.M. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie wniosku z dnia [...] w części dotyczącej usunięcia z ewidencji kierowców punktów karnych.

Podkreślenia wymaga, że skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu administracyjnego lub nie podjął czynności z zakresu administracji publicznej. Sąd sprawdza więc tylko czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. Podstawową zatem zasadą instytucji skargi na bezczynność jest zatem ochrona strony przez doprowadzenie do wydania, określonego w przepisach, rozstrzygnięcia w sprawie.

Odnosząc się do kwestii formalnych, wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 K.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 K.p.a.). Przyjmuje się, że warunek wyczerpania środków zaskarżenia jest spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono ten środek prawny.

W przedmiotowej sprawie skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, bowiem na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., złożył zażalenie na niezałatwienie przez organ I instancji w terminie jego sprawy. Wobec powyższego skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Jak wynika z akt, skarżący wnioskiem z dnia [...] zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji o usunięcie z rejestru punktów karnych przyznanych mu za wykroczenie z dnia [...], z uwagi na odbycie odpowiedniego szkolenia w Ośrodku Ruchu Drogowego.

Z chwilą więc wpływu wniosku skarżącego do Komendy Wojewódzkiej Policji powstał, po stronie organu, obowiązek ustosunkowania się do jego treści i podjęcie przewidzianych prawem działań, mających na celu rozstrzygnięcie sprawy.

W ocenie sądu, realizacja tego obowiązku nastąpiła w tej sprawie poprzez skierowanie do wnioskodawcy pisma z dnia [...], w którym organ ustosunkował się do żądania skarżącego, wskazując miedzy innymi, że pozytywne załatwienie żądania skarżącego nie jest możliwe, gdyż zgodnie z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24.

Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż pismo właściwego organu prowadzącego ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w sprawie ustalenia liczby punktów karnych jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i podlega zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1413/11 oraz z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 329/10).

Tak więc, wobec faktu udzielenia skarżącemu pisemnej odpowiedzi na jego wniosek, nie można stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności w tej sprawie.

Nie zmienia tego również okoliczność, że wniosek skarżącego został rozpatrzony odmownie.

Wyjaśnić trzeba również, że w granicach tej sprawy, sąd nie badał zasadności podjętego przez organ rozstrzygnięcia, nie był uprawniony do merytorycznej oceny pisma organu, a jedynie oceniał, czy została podjęta, w określonym terminie, przewidziana prawem czynność. Skarga na bezczynność nie jest w tym przypadku właściwym trybem kwestionowania zasadności odmowy usunięcia punktów karnych z ewidencji kierowców. Sąd bowiem, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, w oparciu o art. 149 P.p.s.a., zobowiązuje jedynie organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie przesądzając przy tym o treści przyszłego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe, sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w tej sprawie i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.