V SA/Wa 1643/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. S. (zwanego dalej skarżącym) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2011 r., nr [...] uchylająca w całości decyzję Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w S. z [...] sierpnia 2008 r., znak: [...] i wymierzająca skarżącemu karę w wysokości 20.000 złotych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w S. decyzją z [...] sierpnia 2008 r. wymierzył skarżącemu karę w wysokości 2.000 zł za naruszenie przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz.U. UE L Nr 180, s. 3), na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm., dalej: ustawa o rybołówstwie) i § 2 pkt 37 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671, dalej: rozporządzenie w sprawie wysokości kar).

Organ ustalił, że skarżący, jako armator statku rybackiego [...] o długości całkowitej większej niż 10 m, w dniach 25-28 października 2007 r. prowadził połów dorsza w Morzu Bałtyckim, w podobszarze 25-32, pomimo obowiązywania w tym okresie (tj. od 11 lipca do 31 grudnia 2007r.) zakazu połowu w związku z wyczerpaniem kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. Skarżący złowił i przywiózł do portu 570 kg dorszy w relacji pełnej (19 skrzynek po 30 kg każda) w wyniku czego osiągnął korzyść finansową w wysokości 2.303 złotych potwierdzoną dokumentem sprzedaży z 30 października 2007 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2009 r., wydaną na skutek odwołania skarżącego, uchylił w całości decyzję Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w S. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

A. S. zaskarżył tę decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 16 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1957/09 uznał skargę na tę decyzję za uzasadnioną. Sąd zarzucił organowi przede wszystkim, że wydał decyzję kasatoryjną w okolicznościach uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie tej sprawy w postępowaniu odwoławczym. Stan faktyczny sprawy był bowiem bezsporny i nie zachodziła konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu nie zachodziła również obawa naruszenia zasady dwuinstancyjności orzekania, bowiem nie doszło do zmiany tożsamości sprawy. O zmianie tożsamości sprawy nie może bowiem stanowić to, że rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostało na podstawie § 2 pkt 37 (zamiast § 2 pkt 22) rozporządzenia w sprawie wysokości kar. Sąd ponadto podzielił stanowisko organu II instancji, co do tego, że kara powinna być wymierzona na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie i § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar. Jednakże ewentualną zmianę wysokości kary nakazał rozważyć z uwzględnieniem przepisu art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] stycznia 2011 r., uchylił decyzji organu I instancji w całości i wymierzył skarżącemu karę w wysokości 20.000 zł, na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy o rybołówstwie i § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar.

Organ II instancji uznał, że rozstrzygnięcie, co do wysokości kary nie narusza przepisu art. 139 k.p.a. (zakaz reformationis in peius), ponieważ utrzymanie w mocy poprzedniego rozstrzygnięcia, co do wysokości kary stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Ponadto – zdaniem Ministra - pozostawienie w obiegu prawnym decyzji orzekającej wysokość kary poniżej dolnej granicy określonej w § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar (20.000 zł.) rażąco naruszałoby interes społeczny i godziło w konstytucyjną zasadę równości, gdyż podmioty wykonujące rybołówstwo (amatorzy, kapitanowie) będący w podobnej sytuacji, karani byli na podstawie innego przepisu, przewidującego nałożenie znacznie wyższej kary za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota została wyczerpana.

Minister wyjaśnił, że zakaz prowadzenia połowów dorszy podyktowany był znacznym przekroczeniem przez polskich rybaków ogólnej kwoty połowowej dorszy, jaka została przyznana Polsce w 2007 r.

Podkreślił, że kara w wysokości 20.000 zł jest najniższą z kar określonych w § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar i jednocześnie karą, której wysokość skutecznie pozbawi armatora korzyści ekonomicznych uzyskanych w wyniku nielegalnego połowu. Jest karą proporcjonalną do wagi naruszenia przepisów i jednoczenie ma działanie prewencyjne gdyż skutecznie odstraszy stronę od popełnienia w przyszłości podobnych czynów zabronionych. Sankcja uwzględnia ponadto charakter szkody poczynionej w zasobach połowowych i w środowisku morskim.

Pismem z 16 lutego 2011r. skarżący złożył skargę na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2011 r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania bądź przekazanie organowi odwoławczemu sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie art. 7, 75, 77 § 1, 80, 136 i 140 k.p.a. polegające na niezgodnym z prawdą ustaleniu stanu faktycznego w zakresie przekroczenia przez rybaków polskich w 2007 r. ogólnej kwoty połowowej dorsza przyznanej Polsce przez WE na 2007 r., w szczególności niepowołanie biegłego na okoliczność tego, czy w rzeczywistości doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r., nieprzeprowadzenie dowodu z oficjalnych rejestrów połowowych, treści skargi Rzeczypospolitej Polskiej przeciwko Komisji Europejskiej o stwierdzenie nieważności rozporządzenia Nr 804/2007 z uwagi na to, że kwota połowowa nie została wyczerpana oraz oficjalnych stanowisk Ministerstwa w 2007 r. dotyczących braku przekroczenia ogólnej kwoty połowowej za 2007 r.;

2) rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 139 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść odwołującej się strony polegające na wymierzeniu stronie przez Ministra przy ponownym rozpoznaniu sprawy, kary dziesięciokrotnie wyższej na podstawie innego znacznie surowszego przepisu;

3) rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) polegające na niezastosowaniu się do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 16 marca 2010 r. wskazującego na konieczność respektowania zakazu z art. 139 k.p.a. i możliwość wymierzenia stronie kary w dotychczasowym wymiarze na samoistnej podstawie art. 63 ust 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie bez stosowania przepisów rozporządzenia w sprawie wysokości kar;

4) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 16 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że inkryminowany połów dokonany był na podstawie niewyeliminowanej z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej w postaci licencji i specjalnego zezwolenia połowowego;

5) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 9 k.p.a.;

6) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 63 ust 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie poprzez błędne wskazanie, iż stanowi on samodzielną podstawę odpowiedzialności strony za wykonywanie rybołówstwa morskiego z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej UE z wyłączeniem przepisów wykonawczych - rozporządzenia w sprawie wysokości kar, na który powołano się w zaskarżonej decyzji uzasadniając wysokość wymierzonej kary, podczas gdy powołany art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie nie określa znamion konkretnego czynu, za który odpowiedzialność ma ponosić strona, a znamiona takie dopełniają jedynie przepisy ww. rozporządzenia, które pominięto z kolei w części decyzji, jako podstawy prawnej wymierzenia kary;

7) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że po uchyleniu wyrokiem TK przepisu § 2 pkt 37 rozporządzenia w sprawie wysokości kar, postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, a strona może być ukarana na podstawie art. 63 ust 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie, nie zachodzi zmiana tożsamości sprawy w związku, z czym nie ma podstaw do umorzenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wyrokiem z 6 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 567/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2011 r.

W jego uzasadnieniu stwierdził m.in., że w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy wymierzenie skarżącemu przez organ II instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy kary pieniężnej w wysokości dziesięciokrotne wyższej niż poprzednio, na podstawie innego, znacznie surowszego przepisu nie narusza zakazu reformationis in peius, bowiem zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się nie ma bezwzględnego charakteru. Nie stosuje się go, jeżeli zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Rażące naruszenie interesu społecznego nie stanowi samoistnej przesłanki odstąpienia od zakazu reformationis in peius i może uzasadniać wydanie decyzji na niekorzyść strony tylko wówczas, gdy znajduje to jednocześnie uzasadnienie w odpowiednich normach prawa materialnego. Wchodzi ono w grę dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji organu I instancji.

W ocenie Sądu I instancji taka sytuacja wystąpiła w sprawie, gdyż organ I instancji nałożył karę popełniając oczywisty błąd, co do podstawy prawnej. Przyjął za podstawę wymiaru wysokości kary § 2 pkt 37 rozporządzenia w sprawie wysokości kar zamiast § 2 pkt 22 tego aktu, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Ze względu na znaczącą różnicę, co do wysokości kar określonych tymi przepisami (2.000 i 20.000 zł), takie działanie zakwalifikowano również, jako rażące naruszenie interesu społecznego.

W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej od wyżej oprotestowanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z 29 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 2346/11 uchylił tenże wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozstrzygnięcia sądowi I instancji.

W uzasadnieniu wyroku NSA odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych zmierzających do podważenia prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, które jako prawidłowe przyjęte zostały przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wyrokowania, a także do zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdził, że nie mogą one odnieść skutku oczekiwanego przez stronę. Z tego mianowicie powodu, że stawiane i rysujące się na ich tle kwestie sporne zostały rozstrzygnięte (prawomocnym) wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1957/09.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, za usprawiedliwiony uznać należy natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 174 pkt 2 w zw. z art., 153 w zw. z art. 170 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a.

Sąd wskazał, że w uzasadnieniu wyroku z 16 marca 2010 r. WSA w Warszawie wyraził pogląd, że organ I instancji zastosował prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie i błędnie powołał jedynie, jako podstawę prawną określająca dolną granicę wymiaru kary za naruszenie przepisów o rybołówstwie morskim 2 pkt 37 rozporządzenia w sprawie wysokości kar, zamiast jego § 2 pkt 22. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny zasadności omawianych zarzutów kasacyjnych, że "[...] art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie może stanowić samodzielną podstawę ukarania za naruszenie przepisów o rybołówstwie, a kara wymierzona poniżej dolnej granicy zagrożenia wskazanej w ww. rozporządzeniu jest niewątpliwie karą mieszcząca się w granicach zakreślonych przez ustawę, skoro ustawa wskazuje wyłącznie górną granicę odpowiedzialności." Stanowisko to, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zawartej w nim oceny o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej, zorientowane zostało treścią zasady wyrażonej w art. 139 k.p.a. o czym przekonują zawarte w nim wytyczne adresowane do organu administracji, które poprzedzone zostały również argumentem (zastrzeżeniem), że stan prawny rozpoznawanej sprawy uległ zmianie w zakresie odnoszącym się tylko do podstawy prawnej określającej wysokość dolnej granicy kary pieniężnej, a to w związku z utratą mocy obowiązującej § 2 pkt 37 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar, który stanowił podstawę jej wymierzenia przez organ I instancji.

Zdaniem NSA sytuację, gdy ponownie rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji wymierzającej karę w wysokości 2.000 zł, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją reformatoryjną nałożył na skarżącego karę w wysokości 20.000 zł na podstawie § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - kontrolując zgodność z prawem tej decyzji i oddalając skargę - nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku tego Sądu z dnia 16 marca 2010 r. (zwłaszcza odnośnie do samoistnego charakteru przepisu art. 63 ust. 1 ustawy, jako podstawy wymiaru kary), ocenić należy jako naruszenie art. 153 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

Stosowanie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W myśl natomiast art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Rozpoznając niniejsza sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 2346/11, jak i prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1957/09 oraz zaleceniami sformułowanymi w ich uzasadnieniach.

Badając zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2011 r. we wskazanym wyżej zakresie uznać należy, że skarga złożona na ta decyzję zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził bowiem -odnosząc się do wiążącego w sprawie wyroku sądu I instancji sygn. akt IV SA/Wa 1957/09 wydanego poprzednio - iż właściwą podstawą prawną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej był w przedmiotowej sprawie art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy o rybołówstwie oraz § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar.

Błędem było natomiast powołanie w tej materii § 2 pkt 37 rozporządzenia w sprawie wysokości kar, jako podstawy prawnej określającej dalsza granicę wymiaru kary za naruszenie przepisów o rybołówstwie.

Z treści wyżej przywołanego wyroku sądu I instancji wynikało również (co także zyskało akceptację NSA), że art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie może stanowić samodzielną podstawę ukarania za naruszenie przepisów o rybołówstwie, a kara wymierzona poniżej dolnej granicy zagrożenia wskazanej w rozporządzeniu w sprawie wysokości kar jest karą mieszczącą się w granicach zakreślonych przez ustawę, która wskazuje wyłącznie górną granicę odpowiedzialności.

Co nie mniej istotne za sprzeczne z treścią art. 139 k.p.a. uznano wymierzenie skarżącemu, na mocy decyzji z [...] stycznia 2011 r., kary pieniężnej w wysokości wyższej niż pierwotnie wymierzona (na mocy decyzji Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w S. z [...] sierpnia 2008 r.). Wynika to w sposób jasny ze stwierdzenia NSA, iż kwestia naruszenia zakazu reformationis in peius nie została należycie rozważona, a to m.in. dlatego, że stan prawny rozpoznawanej sprawy uległ zmianie w zakresie odnoszącym się do podstawy prawnej określającej wysokość dolnej granicy wymierzanych kar pieniężnych w związku z utratą mocy obowiązującej § 2 pkt 37 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie. Przepis ten stracił moc z dniem 15 lipca 2009 r. – uznano go wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 7 lipca 2009 r. ( Dz. U. Nr 112, poz. 936) za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Powyższe oznacza, iż jeśli tylko skarżący odwołał się od pierwotnie nałożonej kary w wysokości 2.000 zł i kara w takiej wysokości nie naruszała w sposób rażący prawa lub interesu społecznego to brak było podstaw prawnych, aby w toku dalszego postępowania dotyczącego m.in. tejże kary podwyższyć jej wysokość.

Powyższego ponad wszelką wątpliwość nie uwzględnił organ odwoławczy podejmujący kwestionowaną skargą decyzję.

Niezasadne są natomiast pozostałe zarzuty skargi zmierzające do podważenia prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. Trzeba bowiem wskazać, co również słusznie zauważył NSA, że stawiane i rysujące się na ich tle kwestie sporne rozstrzygnięte zostały (prawomocnym) wyrokiem WSA w Warszawie z 16 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1957/09, którym uchylona została, pierwotnie wydana w sprawie, decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej. Strona postępowania nie podważała, w prawem przewidzianym trybie, stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu tego wyroku odnośnie prawidłowości przeprowadzonych przez organ ustaleń faktycznych oraz prawidłowości wykładni i zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, dlatego też wyrok ten ma walor wyroku prawomocnego. W związku z tym brak jest podstaw, aby przywołane zarzutu skargi można było uczynić przedmiotem merytorycznej oceny.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.