I OSK 1187/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 745/12 oddalił skargę Miasta i Gminy P. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia w zakresie utworzenia i prowadzenia gimnazjum.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że uchwałą z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 5 ust 5 b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz.U. 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), Rada Gminy C. wyraziła zgodę na zawarcie przez Gminę C. porozumienia dotyczącego powierzenia Powiatowi P. realizacji zadania własnego Gminy C. w zakresie utworzenia i prowadzenia Gimnazjum Dwujęzycznego.

Miasto i Gmina P. pismem z dnia 16 lipca 2012 r., na podstawie art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wniosła skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż integralną częścią uchwały jest projekt porozumienia, z którego wynika, że siedziba Gimnazjum ma znajdować się w P., na terenie Miasta i Gminy P.. Podjęta uchwała narusza uprawnienia oraz interes prawny Miasta i Gminy P. polegający na wyłącznej kompetencji do zawierania porozumień w zakresie przekazywania zadań własnych gminy do realizacji innym podmiotom, a nadto rażąco narusza prawo, gdyż żaden przepis prawa nie upoważnia gminy do przekazania jej zadań powiatowi. Z art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 5 ust. 5 b ustawy o systemie oświaty nie wynika również upoważnienie do przekazania przez gminę zadania powiatowi w zakresie utworzenia i prowadzenia gimnazjum. Strona skarżąca wskazała, że powiat może przejąć na zasadzie porozumienia zadania administracji rządowej, a także zadania z zakresu działania województwa, nie może natomiast przejąć zadań wykonywanych przez gminę. W tej sytuacji przyjąć należy, że Rada Gminy C. naruszyła przepisy art. 5 ust. 5, ust. 5 b, art. 5 a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Naruszenie to polega na podjęciu uchwały, która jest podstawą do zawarcia porozumienia, w którym gmina powierza realizację zadania własnego powiatowi pomimo, że do takiego przekazania nie upoważnia ich żaden przepis prawa.

Dodatkowo podniesiono, iż uchwała ta narusza interes prawny Miasta i Gminy P., gdyż ingeruje w sferę kompetencyjną zastrzeżoną wyłącznie dla Miasta i Gminy P.. Zgodnie bowiem z art. 5 a ust. 2 pkt 1 i 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakładanie i prowadzenie gimnazjum dwujęzycznego na terenie Miasta i Gminy P. jest wyłączną kompetencją Miasta i Gmina P..

Strona skarżąca wyjaśniła także, że w dniu 16 maja 2012 r. Rada Miejska w P. podjęła uchwałę nr [...], w której wezwała Radę Gminy C. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zaskarżoną uchwałą, które to wezwanie w tym samym dniu zostało przekazane skarżonej Gminie i pozostało bez odpowiedzi.

Odpowiadając na skargę Gmina C. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że wbrew zarzutom zawartym w skardze, Gmina C. zaskarżoną uchwałą nie wyzbywa się, będącego jej uprawnieniem i obowiązkiem, zadania własnego w zakresie prowadzenia edukacji publicznej (art. 8 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym), lecz tylko wyraża zgodę i upoważnia Wójta Gminy do zawarcia porozumienia z Powiatem P. w ściśle określonym zakresie, tj. w zakresie utworzenia i prowadzenia jednej konkretnej szkoły. Na Gminie C. nadal ciąży obowiązek prowadzenia edukacji, co Gmina czyni prowadząc Gimnazjum w C. i może zakładać dalsze bez żadnych ograniczeń.

Zdaniem Gminy C. na uwzględnienie nie zasługuje także drugi zarzut skarżącego wskazujący na naruszenie uprawnienia oraz interesu prawnego Miasta i Gminy P. polegającego na wyłącznej kompetencji do zawierania porozumień w zakresie przekazywania zadań własnych gminy do realizacji innym podmiotom. Przepis art. 1 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym nie jest wystarczający do statuowania zasady wyłączności kompetencji Miasta i Gminy P. w niniejszej sprawie. Analogiczny bowiem przepis znajduje się w art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, co oznacza, że każde terytorium gminy jest jednocześnie terytorium powiatu, na którym może on wykonywać własne i przejęte zadania. Zatem bezwzględny obowiązek wykonywania zadań własnych gminy nie jest równoznaczny z wyłącznością kompetencji gminy do wykonywania takich zadań na własnym terenie. Powiat może, mając porozumienie z którąkolwiek z gmin położonych na jego terytorium, realizować to porozumienie na całym swoim terytorium, również na terytorium jednostki gminnej niebędącej stroną porozumienia. Taki pogląd jest zgodny ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.

W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do kwestii dopuszczalności skargi i wskazał, że zaskarżoną uchwałę zaliczyć należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z szerokim pojęciem sprawy z zakresu administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty zawarcie porozumienia, o jakim przepis ten stanowi, jest warunkiem założenia i prowadzenia przez jednostki samorządu terytorialnego szkół i placówek, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych. Tym samym skarga podlegała kognicji sądu administracyjnego. Ponadto strona skarżąca wyczerpała tryb zaskarżenia przewidziany w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i wniosła skargę, z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wpłynięcia do Gminy C. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które pozostało bez odpowiedzi. Wymogi formalne skargi zostały zatem spełnione.

Sąd zauważył jednak, że przyjęta w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konstrukcja rzutuje w sposób istotny na legitymację skarżącego. Inaczej niż w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Przepis ten stanowi lex specialis w odniesieniu do art. 50 p.p.s.a., co do podmiotów, których legitymacja skargowa powiązana jest z przesłankami materialnoprawnymi. Legitymacja skargowa w art. 50 p.p.s.a. powiązana jest bowiem z interesem prawnym, natomiast w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powiązana została z naruszeniem interesu prawnego. Przepis art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym daje zatem prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z powyższego sformułowania wynika przy tym, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Zaskarżając uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy zatem, w ocenie Sądu, wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego. Skarżący musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Dopiero ustalenie, że interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone aktem, podjętym przez organ gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi i przeprowadzenia oceny, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. W świetle art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Sąd wywodził dalej, że zaskarżona uchwała ma charakter intencyjny, zatem nie narusza interesu prawnego ani nie oddziałuje na wykonywanie praw przysługujących stronie skarżącej. W wyniku podjęcia uchwały intencyjnej nie dochodzi bowiem do naruszenia czyjegokolwiek interesu prawnego. W rozpatrywanym przypadku zaskarżona uchwała intencyjna dopiero stwarza możliwość utworzenia Gimnazjum Dwujęzycznego w P., zatem na tym etapie nie można, zdaniem Sądu, rozważać wpływu przyjętych rozwiązań na sytuację prawną strony skarżącej.

Sąd wskazał ponadto, że zgodnie z treścią art. 58 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. Organ zakładający szkołę lub placówkę podpisuje akt założycielski oraz nadaje pierwszy statut. W świetle tych regulacji prawnych do utworzenia Gimnazjum Dwujęzycznego, na podstawie porozumienia określonego w art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, wymagana będzie stosowna uchwała Rady Powiatu P. (art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty oraz art. 12 pkt 8 lit i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym). Ta przyszła uchwała może podlegać samodzielnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego i to na tym etapie będzie można rozważać, czy doszło do naruszenia interesu prawnego gminy, na terenie której będzie funkcjonowało przyszłe Gimnazjum.

W ocenie Sądu nawet gdyby uznać, że zaskarżona uchwała może skutkować naruszeniem interesu prawnego skarżącej, to i tak należy stwierdzić, iż w sprawie niniejszej skarżąca Gmina nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającą na zaistnieniu związku między tą uchwałą, a własną, indywidualną sytuacją prawną.

Naruszenia interesu prawnego nie można również zdaniem Sądu wywodzić z projektu porozumienia, który stanowi załącznik do zaskarżonej uchwały. Przyjęte tym projektem postanowienia stanowią o dokładnej lokalizacji gimnazjum, określają z wykorzystaniem jakiej bazy będzie ono funkcjonowało oraz wskazują na sposób jego finansowania.

Sąd podniósł ponadto, że świetle art. 5 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004, nr 256, poz. 2572 ze zm.) jednostka samorządu terytorialnego, jaką jest powiat, może po zawarciu porozumienia z gminą założyć i prowadzić szkołę gimnazjalną, w tym gimnazjum dwujęzyczne. Przepis ten stanowi samodzielną kompetencję powiatu do zakładania i prowadzenia szkoły lub placówki, których zakładanie i prowadzenie nie należy do ich zadań własnych. Z powołanego przepisu nie wynika natomiast, aby szkoła, co do której utworzenia zawarto porozumienie, mogła być założona i prowadzona wyłącznie na terenie jednostki samorządu terytorialnego, dla której prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym, będącej stroną porozumienia. Terytorium powiatu pokrywa się z terytorium jednej lub kilku gmin. Tym samym powiat swoje zadania oraz zadania powierzone realizuje jednocześnie na terytorium gmin. Natomiast gdyby podzielić argumentację przytoczoną w tym zakresie w uzasadnieniu skargi, przepis art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty byłby przepisem martwym, co przeczyłoby zasadzie racjonalności ustawodawcy.

Wobec stwierdzenia braku legitymacji do wniesienia skargi Sąd odstąpił od merytorycznego badania skargi i oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto i Gmina P., podnosząc następujące zarzuty naruszania prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1. art. 5 ust. 5 b ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez przyjęcie, że przepis ten zezwala na zawarcie porozumienia przez Powiat P. z gminą na terenie której nie znajduje się siedziba gimnazjum,

2. art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez przyjęcie, że Rada Gminy G. była uprawniona do przekazania zadania własnego Miasta i Gminy P. w zakresie zakładania i prowadzenia gimnazjum na rzecz Powiatu P.,

3. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez przyjęcie, że Miasto i Gmina P. nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188

p.p.s.a., ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący kasacyjnie wskazał, że podjęta uchwała narusza uprawnienia oraz interes prawny Miasta i Gminy P. polegający na wyłącznej kompetencji do zawierania porozumień w zakresie przekazywania zadań własnych gminy do realizacji innym podmiotom, a ponadto rażąco narusza prawo, gdyż żaden przepis prawa nie upoważnia gminy do przekazania swych zadań powiatowi. Ponadto, jak wynika z zasady pomocniczości zawartej w Konstytucji RP, dopuszczalne jest przekazywanie zadań publicznych wyłącznie w ramach tego samego szczebla samorządu lub też przekazywanie ich w "dół". Tym samym powiat może przejąć na zasadzie porozumienia zadania administracji rządowej, a także zadania z zakresu działania województwa, nie może natomiast przejąć zadań wykonywanych przez gminę. W tej sytuacji Rada Gminy C. naruszyła następujące przepisy prawa : art. 5 ust. 5, ust. 5 b, art. 5 a ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty oraz art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Ponadto zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji błędnie przyjął, że Miasto i Gmina P. nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Interes ten przejawia się w tym, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy C. weszła w sferę kompetencyjną zastrzeżoną wyłącznie dla organów Miasta i Gminy P..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. tj. 2012, poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako " p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności określone w §2 wskazanego przepisu i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w granicach podniesionych w niej zarzutów.

W skardze kasacyjnej, powołując się na podstawę określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono zaskarżonemu wyrokowi wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności wymaga rozważenia zasadność zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały tymi aktami organu gminy naruszone. Spełnienie warunków zawartych w tym przepisie determinuje poddanie uchwały kontroli sądu administracyjnego. Zaskarżenie uchwały organu gminy może nastąpić po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa przez podmiot do tego legitymowany. Ten ostatni warunek, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie został w niniejszej sprawie spełniony. Wnoszący skargę musi bowiem wykazać nie tylko swój własny indywidualny interes prawny lub uprawnienie, lecz także wykazać naruszenie własnego interesu prawnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 września 2004 r., sygn. OSK 476/04 (publ. ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2) w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Spełnienie tego warunku otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi i badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. W świetle ugruntowanego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego interes prawny musi być bezpośredni, konkretny, ukształtowany przepisami prawa materialnego.

Odnosząc rozumienie interesu prawnego w wyżej opisany sposób na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że skarżąca Gmina nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego.

Naruszenie interesu prawnego, jak wynika ze skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak też z uzasadnienia skargi kasacyjnej, Miasto i Gmina P. upatruje w tym, że zaskarżona uchwała ingeruje w zastrzeżoną wyłącznie dla niej sferę kompetencyjną, jaką jest – zgodnie z art. 5 a ust. 2 pkt 1 i art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty – zakładanie i prowadzenie szkół na jej terenie. Podkreśla przy tym, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Z tą argumentacją nie można się jednak zgodzić, bowiem z faktu, że siedziba szkoły ma mieścić się na terenie skarżącej Gminy nie wynika jej interes prawny. Planowana w przyszłości placówka szkolna gimnazjum dwujęzyczne będzie szkołą bezobwodową, co nie stwarza kolizji z obwodami szkolnymi określonymi przez Radę Miasta i Gminy P., a tym samym z wykonywaniem przez tę gminę zadań własnych. Jak wynika z treści zawartego porozumienia określa ono dokładną lokalizację gimnazjum, stwierdzając, że będzie ono funkcjonować w oparciu o bazę i środki finansowe Powiatu P.. Trafnie zatem przyjął, Sąd Wojewódzki, że z faktu, iż siedziba szkoły będzie mieścić się na terenie Miasta P. nie wynika naruszenie interesu prawnego skarżącej, a co najwyżej naruszenie interesu faktycznego, co jest niewystarczające do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Niespełnienie powyższego warunku do wniesienia skargi dawało Sądowi pierwszej instancji podstawę do jej oddalenia.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 5 ust. 5 b ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że przepis ten zezwala na zawarcie porozumienia przez Powiat P. z gminą na terenie, której nie znajduje się siedziba gimnazjum oraz art. 5 ust. 5 wskazanej ustawy poprzez przyjęcie, że Rada Gminy C.(omyłkowo wskazano skardze kasacyjnej Radę Gminy G.) była uprawniona do przekazania zadania własnego Miasta i Gminy P. w zakresie zakładania i prowadzenia gimnazjum na rzecz Powiatu P.. Na poparcie zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. I OSK 1140/09, publ. Lex nr 594919. Z uzasadnienia przywołanego wyroku wynika jednak, że zapadł on w odmiennym stanie faktycznym, gdy zaskarżona uchwała dotyczyła przekazania zadania własnego gminy powiatowi. Natomiast w rozpoznawanej sprawie Gmina C. nie "wyzbywa" się obowiązku wykonywania zadań własnych (prowadzi Gimnazjum w C.), lecz zaskarżoną uchwałą wyraziła zgodę na zawarcie przez Wójta Gminy porozumienia z Powiatem P. w ściśle określonym zakresie - utworzenia i prowadzenia konkretnego Gimnazjum Dwujęzycznego, czyli założenia i prowadzenia placówki szkolnej spoza obowiązkowych zadań własnych Gminy C., które ta gmina realizuje.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.ps.a.