II SA/Ke 547/13

Uzasadnienie

Decyzją z [...] Nr [...], Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. po rozpatrzeniu odwołania A. S., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K.

z [...]r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012.

W uzasadnieniu organ wskazał, że 14 maja 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w K. wpłynął wniosek A. S. o przyznanie płatności na rok 2012, w którym ubiegał się on o przyznanie płatności do gruntów rolnych

i płatności cukrowej deklarując do jednolitej płatności obszarowej dwie działki rolne

o łącznej powierzchni 13,60 ha, położone na działkach ewidencyjnych w obrębach Zakrzówek, w gminie Skalbmierz i Zagórze, w gminie Działoszyce. Wniósł ponadto

o przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) do działek rolnych o powierzchni 8,66 ha.

Pismem z 28 sierpnia 2012 r. organ wezwał stronę do złożenia wyjaśnień

w zakresie zadeklarowanej do płatności działki rolnej położonej na działce ewid. nr 2,

w przypadku której również inni producenci rolni wystąpili z wnioskiem o przyznanie płatności. Ł. Ch., jedna ze stron kontroli krzyżowej, oświadczył, że na działce nr 2 położonej w Zagórzu użytkuje powierzchnię 1,50 ha zgodnie z deklaracją we wniosku. R. G. oświadczył natomiast, że działkę ewid. nr 2 zgłosił do płatności przez pomyłkę. A. S. oświadczył, że nie wiedział, iż inny rolnik uprawia część działki nr 2, a on uprawiał pozostałą część nie wiedząc, że nie stanowi ona całej powierzchni 4,43 ha.

Organ I instancji ustalił, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności działki rolnej O wynosi 9,00 ha (z uwzględnieniem powierzchni PEG działek ewidencyjnych, na których jest ona zlokalizowana w granicach wyrysu sporządzonego przez stronę na załączniku graficznym) oraz powierzchnia działki rolnej P/P1 będąca w posiadaniu strony wiosną i latem 2012 r. (czyli również w dniu 31 maja 2012 r.) wynosiła 2,89 ha.

Z powierzchni działki rolnej P/P1 wykluczono powierzchnię 1,50 ha, której faktycznym użytkownikiem w dniu 31 maja 2012 r. był Ł. Ch. i powierzchnię 0,04 ha stanowiącą różnicę między sumą powierzchni zgłoszonej do płatności przez stronę (4,43 ha), a powierzchnią kwalifikującą się do jej przyznania PEG równą 4,39 ha. Na podstawie ortofotomapy stwierdzono, że powierzchnia 0,04 ha winna zostać wykluczona z powierzchni zatwierdzonej dla strony postępowania.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją z 12 lutego 2013 r. przyznał A. S. jednolitą płatność obszarową do powierzchni 11,89 ha oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i płatności cukrowej na rok 2012.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w K. wskazał, iż we wniosku skarżący zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej działki rolne o łącznej powierzchni 13,60 ha. Na podstawie przeprowadzonego postępowania ustalono, że powierzchnia kwalifikująca się do objęcia płatnością wynosi 11,89 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną wyniosła 1,71 ha, co stanowi 14,38% powierzchni stwierdzonej. W takim przypadku znajduje zastosowanie art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, czego konsekwencją jest pomniejszenie kwoty jednolitej płatności obszarowej na rok 2012 o podwójną stwierdzoną różnicę.

W kwestii płatności UPO organ podniósł, że powierzchnia zadeklarowana wynosi 8,66 ha. Na podstawie kontroli ustalono, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 7,12 ha. Różnica - 1,54 ha stanowi 21,63%. Mając na względzie zapis art. 58 ww. Rozporządzenia oraz art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, skarżącemu odmówiono przyznania UPO.

Ponadto strona ubiegała się o przyznanie płatności cukrowej do buraków objętych umową kontrakcyjną zawartą na kampanię 2012/2013, która nie spełnia kryteriów określonych w art. 24 ust. 1 ww. ustawy.

Organ podkreślił, że obowiązkiem rolnika jest wypełnienie wniosku przy dołożeniu należytej staranności, albowiem to on dysponuje wiedzą o powierzchni gruntów użytkowanych rolniczo oraz decyduje o treści wniosku. A. S. własnoręcznym podpisem oświadczył, że zna zasady przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012.

Dyrektor zauważył, iż istotnym w sprawie było ustalenie czy na dzień 31 maja 2012 r. skarżący był użytkownikiem gruntów zadeklarowanych na działce ewid. nr 2. R. G. na dzień 31 maja 2012 r. nie użytkował spornych gruntów, Ł. C. w dniu 31 maja 2012 r. użytkował – czyli był w posiadaniu – powierzchnię 1,50 ha na działce ewid. nr 2, a pozostałą powierzchnię kwalifikującą się do płatności użytkował A. S. W oświadczeniu z 7 września 2012 r. skarżący wskazał, że nie wiedział, iż nie jest użytkownikiem całej powierzchni kwalifikującej się do płatności, czym - w ocenie organu - potwierdził, że w dniu składania wniosku nie dochował należytej staranności w jego wypełnianiu, ponieważ nie pomierzył powierzchni działki rolnej P/P1. Dyrektor zauważył, że producent rolny wnioskujący

o płatność nie musi wykazać, że przysługuje mu prawo do gruntu, a jedynie, że faktycznie posiada – czyli użytkuje – w dniu 31 maja wnioskowane grunty i utrzymuje je zgodnie z normami.

Skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył A. S. W jego ocenie rozstrzygnięcie to "łamie prawo własności gruntu" orzeczone prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w P. z dnia 30 czerwca 2011 r. Podniósł, że ARiMR "podważa" ten wyrok

i wypłaca dopłaty bezpośrednie Ł. Ch., a na skarżącego nakłada sankcje w wysokości 5000 zł za to, że "zasiano" w jego polu bez jego wiedzy. Wniósł o zwrot płatności do jego ziemi i zwrot niesłusznie nałożonych sankcji. Wskazał, że we wniosku na 2013 r. nie wnioskuje o dopłaty na 1,68 ha działki nr 2 w Zagórzu, ale tylko dlatego, że obawia się sankcji. "Domaga się" dopłat dla siebie, a od ARiMR respektowania swojego prawa własności. Wniósł o wypłatę należnych odsetek za pięć lat zwłoki w sprawie oraz o "sprawdzenie zgodności Ustawy Cukrowej z Konstytucją RP" jako naruszającej równość producentów wobec prawa poprzez wypłacanie dopłaty cukrowej jednym, a innym nie. Wskazał, że przez 7 lat nie otrzymuje dopłaty cukrowej, a uprawia buraki z tytułu czego poniósł stratę w wysokości 35-45 tys. zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi:

- ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.), zwana dalej ustawą

o płatnościach,

- Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65, z późn. zm.) oraz

- Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1121/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do systemów wsparcia dla rolników, ustanowionych w jego tytułach IV i V (Dz.U. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r.)

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa (JPO) do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku,

w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków

o przyznanie płatności.

Wskazane warunki muszą być spełnione łącznie, co wynika jednoznacznie

z treści przytoczonego przepisu. Pojęcie działek rolnych użyte w punkcie 1 art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie z nim użyte w ustawie określenie działka rolna, oznacza działkę w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., tj. zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha.

Przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach w zakresie określenia łącznej powierzchni gruntów rolnych, posiadanych przez rolnika i uprawniających do uzyskania płatności odsyła do załącznika Nr VII Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1121/2009, zgodnie z którym minimalna powierzchnia przypadającego na gospodarstwo obszaru kwalifikującego się w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej dla Rzeczypospolitej Polskiej wynosi 1 ha.

Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 2 ww. ustawy rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające (UPO) do powierzchni upraw:

- roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (pkt 2),

- innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa) – (pkt 3),

do których została przyznana jednolita płatność obszarowa.

Warunkiem przyznania płatności uzupełniającej jest więc spełnienie warunków przyznania jednolitej płatności obszarowej.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy przede wszystkim przyjętych przez organ ustaleń faktycznych w zakresie powierzchni gruntów uprawniających do płatności.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjęto bowiem, że powierzchnia ta jest

w istocie mniejsza niż zadeklarowana we wniosku.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, A. S. zgłosił do płatności m.in. działkę ewid. nr 2 o pow. 4,43 ha. Tymczasem z prawidłowych ustaleń organu wynika, że część tej działki została zgłoszona do płatności również przez innych producentów – R. G. oraz Ł. Ch. Ten pierwszy w oświadczeniu z dnia 7 września 2012 r. stwierdził, że działkę Nr 2 do dopłat bezpośrednich zgłosił omyłkowo. Ł. Ch. oświadczył natomiast, że na dzień 31 maja 2012 r. użytkował, czyli był w posiadaniu, powierzchnię 1,50 ha,

a pozostałą powierzchnię działki użytkował A. S. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w piśmie samego skarżącego z 3 września 2012 r., który oświadczył, że nie wiedział, iż "ktoś" uprawia część działki nr 2 i uprawiał pozostałą część tej działki nie wiedząc, że nie jest to całość. Co istotne, na dalszym etapie postępowania skarżący nie zakwestionował faktu użytkowania ww. części działki nr 2 przez Ł. Ch. podnosząc jedynie, że cała ta działka stanowi jego własność zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Pińczowie Wydział I Cywilny sygn. akt I Ns 506/07 z 30 czerwca 2011 r.

Zauważyć w tym miejscu należy, że w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach ustawodawca posłużył się pojęciem posiadania w rozumieniu cywilnoprawnym. Zgodnie z art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie może stanowić element prawa podmiotowego, będący przejawem prawa przysługującego np. właścicielowi (posiadanie zgodne z prawem) bądź też być jedynie stanem faktycznego władztwa nad rzeczą w sytuacji, gdy prawo służy innemu podmiotowi (posiadanie bezprawne) - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 144/12. Fakt, że poza posiadaniem ustawodawca na gruncie przepisów dotyczących płatności wymaga utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami, wyraźnie wskazuje na faktyczne, rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w dacie składania wniosku (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 53/07, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z cytowanych przepisów wprost i jednoznacznie wynika, że pomoc jest udzielana na wniosek podmiotu będącego posiadaczem gospodarstwa rolnego i do gruntów znajdujących się w jego posiadaniu. Celem płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest bowiem wspieranie działalności rolniczej posiadaczy gospodarstw rolnych, którzy utrzymują grunty w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony. Dlatego też takie wsparcie powinno odnosić się do osób faktycznie użytkujących grunty w ramach działalności rolniczej. Sam tytuł prawny do gruntu nie został przewidziany jako przesłanka konieczna do ubiegania się o płatności, albowiem do realizacji działalności rolniczej wystarczające jest posiadanie. Wnioskowana pomoc finansowa w formie płatności bezpośrednich udzielona może być tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych tzn. producentom rolnym, którzy rolniczo użytkują posiadane działki rolne (niezależnie od ustalenia tytułu prawnego wnioskodawcy), a nadto utrzymują je w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że ustalenia organu co do tego, że A. S. użytkował (posiadał) jedynie część działki ewid. nr 2 są prawidłowe, a to z kolei przekłada się na treść rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej.

A. S. do JPO zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 13,60 ha. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że z powodu wykazanej wyżej różnicy

w odniesieniu do działki ewid. nr 2 oraz różnicy w odniesieniu do pozostałych zadeklarowanych działek stwierdzonych w oparciu o pomiar powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG), powierzchnia kwalifikująca się do objęcia JPO wynosi 11,89 ha,

a więc różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną, wynosi 1,71 ha, co stanowi 14,38% powierzchni stwierdzonej. Konsekwencją tego było pomniejszenie kwoty JPO na rok 2012 o podwójną stwierdzoną różnicę.

W kwestii płatności UPO powierzchnia deklarowana wynosiła 8,66 ha. Powierzchnia stwierdzona, po odjęciu nie będącej w posiadaniu skarżącego części działki nr 2 tj. 1,50 ha oraz powierzchni 0,04 ha stanowiącej różnicę między powierzchnią zgłoszoną do płatności (4,43 ha) a wynikającą z pomiarów powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) tej działki - wyniosła 7,12 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi 1,54 ha i stanowi 21,63%. Nawet gdyby przyjąć korzystnie dla skarżącego, że powierzchnię zadeklarowaną działki P1 tj. 4,43 ha należy pomniejszyć jedynie o 1,5 ha bez zmniejszeń wynikających z pomiarów PEG, to i tak powierzchnia stwierdzona wyniosłaby 7,16 ha, a co za tym idzie różnica stanowiłaby 20,9% tej powierzchni.

W obu przypadkach różnica przekracza 20% zatwierdzonego obszaru i z tych powodów UPO skarżącemu się nie należała na mocy art. 58 rozporządzenia Nr 1122/2009.

W odniesieniu do odmowy przyznania płatności cukrowej na 2012 r. wskazać należy, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy płatność cukrowa przysługuje rolnikowi, jeżeli spełnia on warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej w danym roku i złożył wniosek o przyznanie tej płatności oraz który zawarł:

1) na rok gospodarczy 2006/2007 z producentem cukru umowę dostawy buraków cukrowych zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 318/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru (Dz. Urz. UE L 58

z 28.02.2006, str. 1) albo

2) na rok gospodarczy 2005/2006 umowę dostawy buraków cukrowych z producentem cukru, który zrzekł się w roku gospodarczym 2006/2007 kwoty zgodnie z art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 320/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. ustanawiającego tymczasowy system restrukturyzacji przemysłu cukrowniczego we Wspólnocie

i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 58 z 28.02.2006, str. 42).

W przypadku gdy rolnik albo spadkodawca rolnika, albo spadkodawca małżonka rolnika, albo poprzednik rolnika, o którym mowa w ust. 1a pkt 2a, nie występował uprzednio z wnioskiem o przyznanie płatności cukrowej, do wniosku, o którym mowa w ust. 3, dołącza się oryginał umowy, o której mowa w ust. 1, albo kopię tej umowy, potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez producenta cukru (art. 24 ust. 4).

Jak wynika z akt sprawy, A. S. dołączył do wniosku o przyznanie płatności na rok 2012 umowę kontrakcyjną na kampanię 2012/2013 z 23 marca 2012 r. Niewątpliwie nie jest to umowa, o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o płatnościach,

a więc odmowę przyznania płatności cukrowej należy uznać za zasadną.

Sąd nie podzielił wątpliwości skarżącego co do zgodności powyższego uregulowania z Konstytucją RP. To wątpliwości Sądu, a nie skarżącego, mogą uzasadniać przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy (art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. z 1997 r., Nr 102, poz. 643 ze zm.).

W niniejszej sprawie wątpliwości takich Sąd nie powziął, dlatego właśnie skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 971/04, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.