VII SA/Wa 697/13

Uzasadnienie

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] na podstawie art. art. 61 a § 1 w związku z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zw. dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku A. A. o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę i rozbudowę drogi ekspresowej [...] na odcinku J. – B. od km 614+850 do km 639+365 realizowanego w ramach inwestycji drogowej pt.: "Zaprojektowanie i rozbudowa drogi krajowej Nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku J. – B. 614+850 do km 639+365", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...].

Wydając powyższe postanowienie organ ustalił następujący stan faktyczny i prawny.

Pismem z dnia [...] września 2012 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] października 2012 r., A. A. zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę i rozbudowę drogi ekspresowej [...] na odcinku J. – B. od km 614+850 do km 639+365 realizowanego w ramach inwestycji drogowej pt.: "Zaprojektowanie i rozbudowa drogi krajowej Nr 8 do parametrów drogi ekspresowej na odcinku J. – B. 614+850 do km 639+365", wskazując, że "doszło do rażącego naruszenia prawa". Swój interes prawny w omawianej sprawie wnioskujący wywodził z prawa własności do zabudowanej nieruchomości gruntowej, wyznaczonej na działkach o nr ewid.: [...], [...] i [...] (powstałych z podziału działki o nr ewid. [...]), położonej w miejscowości [...], gmina [...] oraz z "Wyników obliczeń hałasu w receptorach bez zabezpieczeń w 2013r. i 2028r." (tabela nr 7, Raport o oddziaływaniu na środowisko, Tom I - część opisowa, s. 171- 174), wykonanych przez [...][...] sp. z o.o. w 2010 r., wskazujących na przekroczone poziomy hałasu.

Organ wojewódzki przy piśmie z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], przekazał do organu właściwego w.w. pisma wnioskodawcy w celu ich rozpoznaia. W związku z czym po rozpatrzeniu ww. pism Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskujący nie został uznany za stronę postępowania, zakończonego wydaniem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. Tak więc istotną sprawą było ustalenie, czy wnioskującemu – A.A. - przysługuje przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym, dotyczącym w.w. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., bowiem jedynie strona może skutecznie zainicjować postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ rozpatrujący wniosek stwierdził, że sporna inwestycja dotyczy inwestycji drogowej (drogi ekspresowej), obszar oddziaływania (o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane) został ustalony w oparciu o przepis prawa art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Przywołany przepis określa minimalne odległości, w jakich powinny być usytuowane obiekty budowlane od zewnętrznej krawędzi jezdni, min. dla drogi ekspresowej, w zależności od lokalizacji w terenie zabudowy (20 m) lub poza terenem zabudowy (40 m).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że A. A. jest właścicielem zabudowanej nieruchomości gruntowej (działki o nr ewid.: [...], [...] i [...]), położonej w miejscowości [...], gmina [...], dla której jest prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], IX Wydział Ksiąg Wieczystych, księga wieczysta o nr [...].

W związku z powyższym organ ustalił, że z analizy posiadanych dokumentów wynika, iż działki należące do wnioskodawcy (o nr ewid.: [...], [...] i [...] z obrębu: [...]), znajdują się w odległości ponad 110 m od krawędzi projektowanej drogi serwisowej i ponad 120 m od krawędzi nowoprojektowanej drogi ekspresowej [...], tak więc obszar oddziaływania spornej inwestycji wyklucza możliwość istnienia interesu prawnego wnioskodawcy (w zakresie działek o nr ewid.: [...], [...] i [...] z obrębu: [...]), ustalonego w oparciu o w.w. przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Również analiza projektu budowlanego nie wykazała w ocenie organu, aby kwestionowana inwestycja ograniczała sposób zagospodarowania nieruchomości należącej do wnioskodawcy tj. na działkach o nr ewid.: [...], [...] i [...] z obrębu: [...]. W szczególności projektowany obiekt nie pozbawia nieruchomości wnioskodawcy dostępu do drogi publicznej i światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a także możliwości korzystania z: wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności.

Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że sporna inwestycja w jakikolwiek sposób ograniczy możliwość zagospodarowania w przyszłości nieruchomości A. A. (na działkach o nr ewid.: [...], [...] i [...] z obrębu: [...]), co pozwalałoby na przyznanie mu przymiotu strony w postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2010 r.

Zważywszy na powyższe organ stwierdził, że wnioskujący nie posiada przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], znak: [...].

Organ odnosząc się do zarzutów A. A., wskazał, że wnioskujący nie może wywodzić swojego interesu prawnego w omawianej sprawie z "Wyników obliczeń hałasu w receptorach bez zabezpieczeń w 2013 r. i 2028 r.", bowiem dotyczą one jedynie prognozowanych przekroczeń poziomów hałasu w 2013 r. i 2028 r., zamieszczonych w "Raporcie o oddziaływaniu na środowisko". Wnioskodawca nie przedstawił zaś dokumentu z którego wynika, że w istocie na jego nieruchomości, w związku z omawianą inwestycją, przekroczone zostały dopuszczalne normy hałasu.

Ponadto organ wskazał, że uwagi dotyczące postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], uzgadniającego warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, mogą podlegać ocenie jedynie w postępowaniu nieważnościowym, zainicjowanym tylko przez podmiot uznany za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę kwestionowanej inwestycji drogowej.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podst. art. 113 § 1 kpa sprostował z urzędu oczywiste omyłki pisarskie, zawarte w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku, z art. 144 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku A.A. z dnia [...]stycznia 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012r., znak: [...] (sprostowanym z urzędu postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...]) odmawiającym wszczęcia, na wniosek A. A., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...] (utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę i rozbudowę drogi ekspresowej [...] na odcinku J. – B. od km 614+850 do km 639+365 realizowanego w ramach inwestycji drogowej pt.: "Zaprojektowanie i rozbudowa drogi krajowej Nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku J. – B. 614+850 do km 639+365), utrzymał w mocy postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...].

Organ ponownie rozpoznając sprawę powtórzył i uznał za swoje, w uzasadnieniu swojego orzeczenia, argumenty przedstawione w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2012 r. Ponadto organ rozpoznając ponownie sprawę, odniósł się do zarzutów A. A., wskazał, że wnioskujący nie może wywodzić swojego interesu prawnego w omawianej sprawie z "Wyników obliczeń hałasu w receptorach bez zabezpieczeń w 2013 r. i 2028 r.", bowiem dotyczą one jedynie prognozowanych przekroczeń poziomów hałasu w 2013 r. i 2028 r., zamieszczonych w "Raporcie o oddziaływaniu na środowisko". Powyższe stanowi o interesie faktycznym, a nie prawnym wnioskodawcy, co wskazano wyżej.

Również, co potwierdza pismo Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r., znak[...], nie została sporządzona analiza porealizacyjna inwestycji drogowej (między innymi w zakresie emisji hałasu spornej inwestycji), mająca na celu porównanie ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności ustaleń dotyczących przewidywalnego charakteru i zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i działaniami podjętymi w celu jego ograniczenia. Natomiast pozostałe zarzuty merytoryczne, dotyczące decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], znak: [...] (utrzymanej w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010r., znak: [...]), zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z uwagi na stwierdzony w niniejszym postępowaniu brak przymiotu strony A.A., zdaniem organu ponownie rozpoznającego sprawę, nie mogą być rozpatrzone w niniejszym postępowaniu.

Z powyższym postanowieniem niezgodził się A. A., składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaksarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisu art. 61a § 1 i art. 127 w zw. z art. 157 § 2 kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i błednie zinterpretowanie statusu strony, ponadto zarzucił naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie oraz przepisu art. 7, 9, 10, 77 § 1 i 80 kpa poprzez błedne ustalenie stanu faktycznego i na tej podstawie wadliwe przyjęcie, iz skarżacy nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Skarżacy wniósł o zmiane zaksarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego merytorycznego rozpoznaia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawarta w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuję:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sądowej kontroli wniniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013r., znak: [...]utrzymujące w mocy postanowienie własne organu z dnia [...] grudnia 2012r. odmawiające wszczęcia, na wniosek A. A., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010r.. Podstawą tego rozstrzygnięcia było ustalenie braku u skarżącego przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i rozbudowę drogi ekspresowej [...] na odcinku J. – B. od km 614+850 do km 639+365.

Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym stosownie do art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Organ zobligowany jest zatem w pierwszej kolejności zbadać czy wniosek w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony tj. od osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa. O tym czy jest się stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji zindywidualizowanego podmiotu prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że zastosowanie tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji.

W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stroną jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Podkreślić należy, iż tylko wówczas można mówić o posiadaniu interesu prawnego skarżącego we wszczęciu postępowania nadzorczego, którego celem będzie wykazanie, że powołany przez niego przepis rzeczywiście został przy wydawaniu kwestionowanej decyzji naruszony i to w sposób określony przez jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Brak posiadania interesu prawnego stanowi prawną przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

W ocenie Sądu jednak odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy.

Z uzasadnień zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego jednoznacznie wynika, że skarżący jest właścicielem działki we wsi [...], która została rozgraniczona inwestycją będącą przedmiotem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010r zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i rozbudowę drogi, decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Skarżący wskazywał na przepisy dotyczące ochrony środowiska, na fakt ich zastosowania w wymienionej decyzji w odniesieniu do nieruchomości położonych tylko po jednej stronie budowanej drogi. Podnosił okoliczność tych samych oddziaływań i emisji hałasu na grunty położone po drugiej stronie drogi, w tym na jego nieruchomość. Nie można więc było a priori (bez wszczęcia postępowania) takiej osobie odmówić interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym. Brzmienie art. 28 k.p.a. mającego zastosowanie w tej sprawie, nie pozwala na rozstrzyganie takich kwestii poza postępowaniem administracyjnym, gdyż odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1, de iure i de facto spowodowała taką sytuację, naruszającą art. 61 § 3 k.p.a., nieregulowaną przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Dodatkowo należy podkreślić, że odmowa przyznania A. A. przymiotu strony była poprzedzona czynnościami wyjaśniającymi, co oczywiście nie może mieć miejsca przed wszczęciem postępowania.

W zakresie omówionej wyżej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania aktualne pozostaje orzecznictwo dotyczące art. 157 § 3 k.p.a. Na tle tego przepisu na uwagę i aprobatę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10 "Wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy.".

Zatem, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie.

Ponadto wskazać należy, że we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skarżący podnosił, że działa w imieniu własnym jak również w imieniu mieszkańców wsi [...]. Ta ostatnia okoliczność nie była przedmiotem uwagi organu. Organ nie wzywał skarżącego do wyjaśnienia tej kwestii.

Wobec tego należało uznać, że organ naruszył przepis art.61a § 1 k.p.a., nie przedstawił takich okoliczności, które w oczywisty sposób uniemożliwiają wszczęcie postępowania. Wymieniony przepis stanowił podstawę materialnoprawną orzekania organu. Zatem organ naruszył przepis prawa materialnego w sposób mogący wpłynąć na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ w pierwszej kolejności będzie obowiązany dokonać niezbędnych ustaleń odnoszących się do praw skarżącego oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie jego żądania w drodze decyzji administracyjnej. Koniecznym będzie również wyjaśnienie twierdzeń skarżącego o działaniu w imieniu bliżej nie wskazanych innych podmiotów.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Rozstrzygnięcie kwestii wykonalności postanowienia znajduje podstawę w art. 152 p.p.s.a.