II SA/Bd 624/13

Uzasadnienie

Na podstawie art. 61a § 1 Kpa, w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 lub art. 22 ust. 2 lub art. 22a ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 z zm.), w dniu [...] lutego 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z/s w P. wydał wobec B. O. postanowienie Nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich, płatności uzupełniających w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła przed dniem doręczenia decyzji z powodu przekroczenia 7-miesięcznego terminu wynikającego z art. 22 ust. 2 i 9 ww. ustawy z 26 stycznia 2007 r.

Na to postanowienie B. O. wniosła zażalenie, wskazując, że łącznie z wnioskiem o wpis do ewidencji producentów składała wniosek o przejęcie płatności po zmarłym mężu, ale z powodu braku podpisów jej córek (tj. pozostałych spadkobierców) wniosku nie przyjęto; nikt też nie udzielił jej informacji o terminie, w którym należało wniosek złożyć i brak tej informacji ze strony pracowników ARiMR był przyczyną jej dalszego postępowania.

Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 z zm.), Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wydał dnia [...] kwietnia 2013 r. postanowienie Nr [...] o utrzymaniu w mocy ww. postanowienia, wywodząc, że Kierownik Biura Powiatowego prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania, skoro mąż skarżącej zmarł w dniu [...] czerwca 2012 r. to i 7 - miesięczny termin na złożenie wniosku upływał w dniu [...] stycznia 2013 r. Tymczasem skarżąca wniosek złożyła w dniu [...] stycznia 2013 r., a więc 15 dni po terminie. Zgodnie z art. 61a Kpa, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W odniesieniu do zarzutu wprowadzenia w błąd przez pracowników Biuro ARiMR organ odwoławczy wskazał, iż z akt wynika jednoznacznie, iż w dniu [...] września 2012 r. został złożony jedynie wniosek o wpis do ewidencji producentów. Powołując się na pismo z [...] marca 2013 r. -wskazano, iż skarżąca stawiła się w BP w dniu [...] września 2012 r. i została poinformowana o warunkach przejęcia płatności, w tym o 7-miesięcznym terminie na złożenie wniosku transferowego oraz konieczności złożenia wniosku o wpis do ewidencji producentów. W tym samym dniu wydano jej formularze wniosków do wypełnienia czego potwierdzeniem jest fakt zawieszenia tego dnia sprawy wniosku Z.O. w systemie ZSZiK. B. O. stawiła się następnie w dniu [...] września 2012 r. i złożyła jedynie wniosek o wpis do ewidencji producentów oraz otrzymała zaświadczenie o nadaniu numeru identyfikacyjnego. Zarzuty B. O. nie zasługują na uwzględnienie, bowiem nie sposób dać wiarę twierdzeniu, iż odmówiono przyjęcia wniosku transferowego, skoro pracownicy BP zobowiązani są do przyjmowania każdego dokumentu niezależnie od tego czy dokument zawiera braki formalne czy też jest błędnie wypełniony i zarzut odmowy przyjęcia wniosku stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami działania Biura Powiatowego i obsługi beneficjentów. Przy ocenie wiarygodności tego zarzutu należy mieć również na uwadze, że wniosek transferowy nie wymaga oprócz podpisu wnioskodawcy podpisu pozostałych spadkobierców. Nadto skoro skarżąca osobiście złożyła wniosek transferowy wraz niezbędnymi załącznikami w dniu [...] stycznia 2013 r., to nie sposób uznać, iż wnioskodawczyni nie przekazano informację o konieczności złożenia takich dokumentów, a tym samym i o terminie ich złożenia, który z punktu widzenia skuteczności wniosku transferowego jest informacją pierwszorzędną. Należy także zauważyć, że w dniu [...] września 2012 r. stosownych informacji w zakresie przejęcia płatności udzielała I.W. - Naczelnik BP -posiadając w tym zakresie niezbędną wiedzę i doświadczenie.

B. O. wnosząc skargę podniosła, że organ II instancji nie uwzględnił zarzutów i klauzuli generalnej art. 5 Kc. Wskazała, że po śmierci męża [...] czerwca 2012 r. wniosek o wpis do ewidencji producentów złożyła w Biurze Powiatowym Agencji w R. w dniu [...] września 2012 r. i jednocześnie z tym wnioskiem przyniosła wniosek o przyznanie płatności za 2012 r., ale z powodu braku podpisów wszystkich spadkobierców wniosku nie przyjęto informując, że może być złożony w terminie późniejszym. Nie poinformowano jej, że wniosek o wpis do ewidencji nie zastępuje wniosku o przyznanie płatności, i że ten wniosek musi być złożony w terminie 7 -miu miesięcy od daty otwarcia spadku. Była więc przekonana, że złożenie wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu [...] września 2012 r. jest jednocześnie potwierdzeniem wniosku o przyznanie płatności za rok 2012 r.

Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie wywodząc, że jej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ skarżąca w przewidzianym terminie złożyła tylko wniosek o wpis do ewidencji producentów. Właściwy wniosek tzw. transferowy, złożyła osobiście wraz z niezbędnymi załącznikami dopiero w dniu [...] stycznia 2013 r. Organ zastosował prawidłową procedurę a pracownicy organu nie uchybili żadnemu obowiązkowi. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ szczegółowo i precyzyjnie odniósł się do zarzutów zażalenia i zarzut skargi jest chybiony i nie ma oparcia w faktach. Odnosząc się do zarzutu dot. braku zastosowania klauzuli generalnej, art. 5 Kc wskazano, iż zarzut ten może dotyczyć tylko sprawy rozpatrywanej w trybie postępowania cywilnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy rozstrzygając w granicach sprawy nie będąc jednak - co w niniejszej sprawie ma istotne znaczenie - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z akt sprawy natomiast wynika, iż Z.O.- mąż skarżącej B.O. w dniu [...] kwietnia 2012 r. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z siedzibą w P. wniosek o przyznanie płatności na rok 2012. Wynika także z akt, że Z.O. zmarł w dniu [...] czerwca 2012 r. a w dniu [...] lipca 2012 r. Sąd Rejonowy w R. wydał postanowienie [...] stwierdzające, że spadek po zmarłym nabyła z mocy ustawy żona B.O., tj. skarżąca w niniejszym sprawie oraz córki ww. osób – A.M.O. – M. z domu O. i K.O. każda po 1/3 części.

Oznacza to, że w niniejszej sprawie wobec wniosku skarżącej o przyznanie płatności na rok 2012 miały zastosowanie m.in. przepisy art. 22 ust. 2 i 9 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 z. zm.). Z przepisów tych a także z przepisu art. 22 ust. 1 wynika m.in. że w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej, o której mowa w art. 7 ust. 2 i 2a. lub wsparcia specjalnego do dnia doręczenie decyzji w sprawie przyznania tych płatności lub tego wsparcia, płatności te lub wsparcie przysługują spadkobiercy, jeżeli spełnia warunki określone w pkt 1, 1a i 2, z tym że - co szczególnie istotne w niniejszej sprawie- spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku i termin ten nie podlega przywróceniu.

W tym stanie rzeczy termin 7 - miesięcy dla skarżącej do złożenia przedmiotowego wniosku- co prawidłowo ustaliły oba organy w niniejszej sprawie miesięcy mijał w niniejszej sprawie z dniem [...] stycznia 2013 r.

Zauważyć jednak należy, że skarżąca zarówno w skardze (jak i wcześniej w odwołaniu) wskazała, że z stosownym wnioskiem zgłosiła się w Biurze Powiatowym Agencji w dniu [...] września 2012 r. Zatem stanowiłoby to dochowanie ustawowego 7-miesięcznego terminu a potwierdzeniem tego zdaje się być data [...]-09-2012 umieszczona na wniosku znajdującym się w aktach sprawy. Organ odwoławczy nie negując faktu stawiennictwa skarżącej w Biurze Powiatowym Agencji w dniu [...] września 2012 r. zajął jednak w sprawie dochowania terminu odmienne stanowisko, opierając się jak wynika z akt sprawy - tylko na treści pisma z dnia [...] marca 2013 r. noszącego tytuł "Stanowisko Biura Powiatowego w R. w sprawie zażalenia na postanowienie kierownika BP nr [...]"

W związku z powyższym wypada stwierdzić, że z art. 3 przywołanej wyżej ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynika m.in., że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o której mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1).

Z przepisów tych wynika także, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności uzupełniającej, płatności cukrowej płatności do podmiotów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. (ust. 2).

Wskazane w art. 3 ustawy przepisy to przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników...; rozporządzenia Komisji WE nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej...; rozporządzenia Komisji (WE) nr 1121/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009...; rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009..., rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników..., rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003...

Przepisy te nie przewidują jednak żadnej odmienności proceduralnej w zakresie przedmiotu niniejszej sprawy. Odstępstwa od przepisów ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego określone zostały natomiast treścią przywołanych powyżej przepisów- art. 3 ust. 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. i ust. 3 art. 3 tej ustawy. Stanowi on, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Przytoczenie tu treści ust. 3 art. 3 o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego było konieczne także z tego względu, że organ odwoławczy odpowiadając na skargę m.in. stwierdził, że "... to strona wywodząc określone fakty, jest zobowiązana przedstawić dowody na to- ciężar więc udowodnienia faktu spoczywa na skarżącej która wywodzi z niego określony skutek prawny." Powyższy przepis zdaniem Sądu dotyczy jednak już postępowania dowodowego. Tego zaś z uwagi na stanowisko wyrażone w postanowieniu z [...] lutego 2013 r. utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem w istocie rzeczy jeszcze nie było.

A więc rzeczą organu było stosowanie przepisów Kpa (z modyfikacją wynikającą z przepisów przywołanego ww. art. 3 ustawy z 26 stycznia 2007 r.), w tym także zasad wskazanych w art. 6, 7, 8 Kpa. Wynika zaś z nich m.in., że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, w toku postępowania stoją na straży praworządności i z urzędu podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Godzi też się zauważyć, że także i po myśli art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do podmiotów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej stoi na straży praworządności.

W ocenie Sądu wydając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy naruszył powyższe przepisy a także inne przepisy Kpa. Celem ustalenia bowiem czy skarżąca faktycznie w dniu [...] września 2012 r. przybyła do Biura Powiatowego ARiMR w R. z odpowiednim wnioskiem i chciała złożyć wniosek noszący przecież datę [...]-09-2012 organ powinien był przeprowadzić odpowiednie postępowanie wyjaśniające przesłuchując na tą okoliczność skarżącą i inne osoby mogące potwierdzić lub zaprzeczyć tej okoliczności wskazywanej przez skarżącą. Winien też przesłuchać odpowiednich pracowników Biura Powiatowego Agencji w R. (choćby wskazanych w piśmie z [...] marca 2013 r.) i rozważyć potrzebę przeprowadzenia w tym zakresie rozprawy administracyjnej. Wszak zgodnie z treścią przepisu art. 89 § 2 Kpa - którego stosowanie w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego ustawa z 27 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie zostało bynajmniej wyłączone - organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy. A tak właśnie było w niniejszej sprawie, w której organ odwoławczy bezkrytycznie (a co gorsza bezprawnie) oparł swoje ustalenia tylko i wyłącznie na treści pisma z [...] marca 2013 r.

W tym stanie rzeczy stwierdzając naruszenia przywołanych powyżej przepisów w stopniu określonym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na podstawie tego przepisu w związku z art. 135 tej ustawy orzeczono jak w pkt 1 wyroku, rozstrzygnięcie w pkt 2 opierając na przepisach art. 152 tej ustawy.

Prowadząc ponownie postępowanie organ dokona dokładnych ustaleń w sposób określony treścią przywołanych przepisów czy skarżąca w dniu [...] września 2012 r. składała wniosek z dnia [...]-09-2012 o przyznaniu płatności, czy też dopiero nastąpiło to z dniem [...] stycznia 2013 r. Jeżeli skarżąca składała wniosek [...] września 2013 r. to obowiązkiem organu było jego przyjęcie i rozpoznanie. O ile wniosek był niekompletny, to należało go przyjąć i wezwać do uzupełnienia, a nie bezpodstawnie odmówić jego przyjęcia.

Należy natomiast przyznać rację organowi o braku podstaw do zastosowania art. 5 Kc, ale to aktualnie w niniejszej sprawie z przyczyn wyżej wskazanych nie ma żadnego znaczenia.