I SA/Bd 343/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. Cz. (skarżący) od pisma Prezydenta Miasta B. z dnia [...]., w sprawie odmowy udzielenia ulgi poprzez umorzenie należności przypadającej Miastu B. tytułem zwrotu kosztów procesu. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), § 6 ust. 2 uchwały Rady Miasta Bydgoszczy nr LXXIII/1100/10 z dnia 22 września 2010r. w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających Miastu Bydgoszcz lub jego jednostkom podległym, warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną oraz wskazania organów do tego uprawnionych (Dz.Urz. Woj. Kuj-Pom z 2010 r., Nr164, poz. 2092) oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 182) - dalej k.p.a.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że pismem z dnia [...]. Prezydent Miasta Bydgoszczy odmówił M. Cz. udzielenia ulgi poprzez umorzenie należności przypadającej Miastu Bydgoszcz tytułem zwrotu kosztów procesu zasądzonych przez sąd powszechny, albowiem w wyniku weryfikacji sytuacji majątkowej, dochodowej i osobistej skarżącego doszedł do przekonania, że nie ma podstaw do udzielenia wnioskowanej ulgi. Zdaniem Prezydenta umorzenie należności lub odmowa udzielenia ulgi następuje w formie jednostronnego oświadczenia woli organu, a nie decyzji administracyjnej.

W dniu [...]. M. Cz. wniósł odwołanie od powyższego pisma Prezydenta Miasta B.wskazując na bardzo ciężką sytuację materialną i zdrowotną swojej rodziny. Ponadto wniósł o potwierdzenie przewlekłości Prezydenta Miasta B. w sprawie dotyczącej rozstrzygnięcia wniosku z dnia [...],. oraz zawieszenie postępowania do czasu "rozpoznania kasacji przed NSA".

Prezydent Miasta B., przekazując odwołanie wraz z dokumentami zgromadzonymi w sprawie dotyczącej umorzenia należności cywilnoprawnych, pismem z dnia [...]., wyjaśnił, że sprawa dotycząca umorzenia należności zakreślonych wnioskiem skarżącego z dnia [...]. nie ma charakteru administracyjnego, a wyłącznie cywilnoprawny i podlegała rozpoznaniu w oparciu o obowiązującą w tym zakresie uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy nr LXXIII/1100/10 z dnia 22 września 2010r. Wyrokiem z dnia [...]., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w B. oddalił powództwo M. Cz. przeciwko Miastu B. o odszkodowanie, zasądzając na rzecz Miasta B. kwotę 180 zł tytułem zwrotu kosztów procesu. Powyższy wyrok został utrzymany w mocy przez Sąd Okręgowy w B. wyrokiem z dnia [...]., sygn. akt [...], zasądzającym jednocześnie kwotę 90 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania apelacyjnego. Następnie Sąd Okręgowy w B. nadając klauzulę wykonalności ww. wyrokom, zasądził od M. Cz. na rzecz Miasta Bydgoszcz kwotę 72 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu klauzulowym.

Samorządowego Kolegium Odwoławcze w B. rozpoznając sprawę podało, że zgodnie z treścią § 6 ust. 1 i 2 cyt. uchwały odroczenie terminu zapłaty należności lub rozłożenie płatności należności na raty, następuje w formie pisemnej poprzez zawarcie ugody, na podstawie przepisów prawa cywilnego (ust. 1). Natomiast umorzenie należności lub odmowa udzielenia ulgi następuje w formie jednostronnego oświadczenia woli uprawnionego organu (ust. 2).

Jak wskazało Kolegium w piśmiennictwie podkreśla się, że delegacja dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odnosi się głównie do należności pieniężnych jednostek organizacyjnych o charakterze cywilnoprawnym, do których mają zastosowanie przepisy prawa cywilnego. Decyzja organu dotycząca umorzenia należności cywilnoprawnych lub odmowy udzielenia wnioskowanej ulgi jest w istocie jednostronną czynnością prawną.

Zatem w ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie doszło do jednostronnego oświadczenia woli Prezydenta Miasta B.w przedmiocie umorzenia należności cywilnoprawnej, które nie podlega weryfikacji w trybie przewidzianej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności.

Końcowo Kolegium wyjaśniło, że wniosek strony o potwierdzenie przewlekłości postępowania i zawieszenie postępowania zostanie rozpoznany odrębnymi pismami.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie występuje konieczność wydania decyzji administracyjnej. Skarżący wniósł o wydanie pozytywnej decyzji umarzającej należności wynikające z wezwania do zapłaty w kwocie 359,66 zł. Ponadto wniósł o stwierdzenie bezczynności w przedmiocie braku wydania decyzji administracyjnej i zasądzenie na jego rzecz odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia [...]. pełnomocnik skarżącego podtrzymując skargę wskazał, że pismo Prezydenta Miasta B. z dnia [...]. zawiera cztery elementy charakterystyczne dla decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, tj. organ, stronę, rozstrzygnięcie oraz podpis. zatem zdaniem pełnomocnika do takich jednostronnych, władczych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, w których można zidentyfikować powyższe elementy decyzji powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy są akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. Zatem sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych aktach administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, LEX nr 488467).

Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że postanowienie będące przedmiotem zaskarżenia nie narusza przepisów prawa w sposób, który mógłby implikować jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Spór w sprawie związany jest ze stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania w zakresie odmowy umorzenia zasądzonych od skarżącego kosztów postępowania cywilnego. Skarżący uważa, że w przedmiocie umorzenia kosztów postępowania cywilnego winna być wydana decyzja administracyjna. Zdaniem zaś organu tego rodzaju należność nie podlega umorzeniu w ramach postępowania administracyjnego.

Przed przystąpieniem do rozważań w zakresie zaistniałego sporu w związku z wnioskami skargi przede wszystkim należy stwierdzić, że Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do umorzenia jakiegokolwiek długu bez względu na jego charakter, czy to cywilnoprawny, czy też administracyjnoprawny. Sąd ten nie ma też prawnych możliwości do zasądzenia odszkodowania. Właściwość sądu administracyjnego ogranicza się głównie do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów i czynności ze sfery administracyjnoprawnej.

Zasadnie, w przekonaniu Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uznało, że tej sprawy nie można było załatwić w drodze decyzji administracyjnej. Nie jest to bowiem sprawa, która dotyczyłaby stosunku administracyjnoprawnego. Koszty postępowania cywilnego są typowym długiem o charakterze cywilnoprawnym. Są one efektem postępowania cywilnego, które zarazem jest źródłem ich powstania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że cywilny charakter należności wyklucza możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnych wydanych w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1193/07, LEX nr 480509). Spory z zakresu należności o charakterze cywilnoprawnym nie mogą być rozstrzygane na drodze administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1998 r., sygn. akt SA/Ka 1039/96, OwSS 1999/2/47/47).

Nie można zatem wydać decyzji administracyjnej w zakresie należności cywilnoprawnych. Nie można tym samym umorzyć decyzją administracyjną długu o charakterze cywilnoprawnym.

To, że został przeprowadzony wywiad środowiskowy, w tym ustalenie stanu majątkowego, z wypełnieniem stosownego kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego, nie przesądza, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną. Ustalenie danych zawartych w takim kwestionariuszu jest niezbędne do rozważenia umorzenia należności bez względu na ich charakter publicznoprawny, czy też cywilnoprawny. Sytuacja dłużnika rodzinna, zdrowotna i majątkowa ma bowiem istotne znaczenie w zakresie zwolnienia z długu.

Także i to, że z treści pisma z dnia [...] r., skierowanego do strony, wynika, że Prezydent podejmie decyzję w przedmiocie umorzenia nie oznacza, że będzie to decyzja administracyjna. Chodzi w nim bowiem o decyzję w sensie działania, czy przychylić się do wniosku skarżącego i umorzyć należności, czy też odmówić ich umorzenia. Zwrot ten odnosi się do podjęcia rozstrzygnięcia – zadecydowania.

Zasadnie organ stwierdził, że gdyby doszło w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji administracyjnej, to byłaby ona dotknięta wadą nieważności. Decyzja taka byłaby bez podstawy prawnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że brak podstawy prawnej występuje w szczególności wówczas, gdy decyzję administracyjną wydano w sferze stosunków cywilnoprawnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1850/09, LEX nr 606712). W sytuacji gdy organ administracji publicznej rozpoznał, przekraczając swoją właściwość, sprawę cywilną (skutek nieważności z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), to orzeczenie organu w tym zakresie podlega kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem w zakresie formalnym. Sąd administracyjny stwierdzając nieważność takiej decyzji (aktu) w związku z jego kwalifikowaną wadliwością, nie poddaje kontroli "sprawy cywilnej", nie rozstrzyga bowiem ponownie sprawy rozstrzygniętej z naruszeniem prawa w formie decyzji przez organ administracji. Orzeczenie sądu administracyjnego przywraca jednak stan zgodny z obiektywnym porządkiem prawnym tj. eliminuje z obrotu prawnego nieważny akt prawny organu administracji publicznej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II SA/Go 399/08, LEX nr 511387). Przez "brak podstawy prawnej" należy rozumieć takie sytuacje, gdy decyzja wydana została poza sferą regulacji prawnej, gdy wydanie decyzji administracyjnej nastąpiło w sferze stosunków cywilnoprawnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1818/06, LEX nr 306435).

Odnośnie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania wskazać należy, że bez względu na zakończenie wskazanego postępowania kasacyjnego dotyczącego wyroku z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1046/11 odnoszącego się do dofinansowania do pobytu osoby niepełnosprawnej na turnusie rehabilitacyjnym zasądzone od skarżącego w postępowaniu cywilnym koszty tego postępowania dalej będą istniały, a ich charakter będzie cywilnoprawny. Nie zachodzi zatem zależność niniejszego postępowania od wskazanego postępowania kasacyjnego. Inaczej mówiąc wynik postępowania kasacyjnego nie będzie miał wpływu na rozstrzygniecie w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Nie zaistniała więc przesłanka do zawieszenia postępowania w sprawie.

Zaskarżone postanowienie o niedopuszczalności odwołania w okolicznościach faktycznych sprawy należało zatem uznać za zgodne z prawem.

Wobec powyższego argumenty skargi należało uznać za niezasadne i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalić. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).