III SA/Lu 601/13

Uzasadnienie

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Wojewoda L. stwierdził nieważność uchwał Zarządu Powiatu w T. L. z dnia [...] czerwca 2013 r. o numerach: [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 w T. L. oraz [...] w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 im. Bartosza Głowackiego w T. L.

W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że uchwałą nr [...] Zarząd Powiatu - działając na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r., Nr 60, poz. 373 ze zm.) - zatwierdził konkurs na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 w T. L., przeprowadzony w dniu [...] kwietnia 2013 r.

W ocenie organu nadzoru w sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w cyt. § 8 ust. 2 pkt 4, tj. w trakcie postępowania konkursowego miały miejsce inne nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Nieprawidłowości te dotyczyły składu komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 w T. L. Powyższe naruszenie prawa ma charakter istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiąc wadę powodującą konieczność stwierdzenia nieważności uchwał Zarządu Powiatu.

Wojewoda wskazał, że nieprawidłowości stwierdzone przez organ nadzoru w toku postępowania wyjaśniającego dotyczą braku udziału w pracach komisji przedstawiciela L. Kuratora Oświaty.

Organ podkreślił, że z treści art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej jako "u.s.o") wynika, że w skład komisji zawsze wchodzi dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Przytoczony przepis określa w sposób wyczerpujący skład komisji konkursowej i organ nie może dokonywać jakichkolwiek modyfikacji w tym zakresie.

W dniu [...] stycznia 2013 r. L. Kurator Oświaty - jako przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny, desygnował do składu komisji konkursowych następujących przedstawicieli – J. L. oraz A. T., którzy zostali w dniu [...] marca 2013 r. powołani przez Zarząd Powiatu w skład komisji do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 w T. L. (uchwała Nr [...]).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., które wpłynęło do Starosty [...] kwietnia 2013 r. L. Kurator Oświaty w L. poinformował Starostę T., że ze względów organizacyjnych, w pracach komisji nie będzie mógł uczestniczyć J. L. W związku z powyższym do prac komisji L. Kurator Oświaty desygnował A. T.-M.

W odpowiedzi na wskazane wyżej wystąpienie Starosta T., pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. poinformował L. Kuratora Oświaty, że na obecnym etapie postępowania konkursowego nie ma możliwości zmiany wytypowanego wcześniej członka komisji.

W ocenie organu nadzoru nie można podzielić tego stanowiska. Zarząd Powiatu T. nie dopełnił obowiązku dokonania zmiany w składzie komisji konkursowej. W pracach komisji nie mógł uczestniczyć J. L., nie legitymował się już bowiem stosownym upoważnieniem L. Kuratora Oświaty.

W przedłożonych wyjaśnieniach Starosta T. podniósł, że gdyby nastąpiła zmiana członka komisji to uniemożliwiłaby ona ścisłe wykonanie zapisów § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej, wprowadzających termin 7 dniowy na powiadomienie członków komisji oraz kandydatów o terminie posiedzenia komisji. W ocenie Wojewody powyższa argumentacja jest bezzasadna, bowiem gdyby zawiadomienie dotarło do przedstawiciela L. Kuratora Oświaty – A. T.-M. w terminie krótszym niż 7 dni przed datą konkursu, ale stawiłaby się ona na posiedzenie, nie można byłoby czynić zarzutu naruszenia procedury.

Zarząd Powiatu - wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 36a ust. 6 pkt 2 u.s.o. - nie powołał do komisji konkursowej drugiego przedstawiciela L. Kuratora Oświaty. Konkurs został zatem przeprowadzony przez komisję, której skład nie odpowiadał obowiązującym przepisom prawa.

Wojewoda podkreślił, że art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o. regulując skład komisji konkursowej, stwierdza wyraźnie, że w jej skład wchodzą przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, nie zaś osoby piastujące funkcję tego organu czy też osoby będące członkiem organu kolegialnego. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że R. K. brał udział w pracach komisji konkursowej, a następnie, jako członek Zarządu Powiatu zatwierdzali przedmiotowy konkurs oraz powierzał wyłonionemu kandydatowi stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 w T. L. Ponadto, J. F., który w postępowaniu konkursowym został wyłoniony jako kandydat na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 w T. L., od [...] kwietnia 2011 r. był zatrudniony w Starostwie Powiatowym w T. L. na stanowisku Dyrektora Wydziału Oświaty, Kultury i Kultury Fizycznej. W ocenie organu nadzoru w sytuacji, gdy w pracach komisji konkursowej uczestniczy członek Zarządu Powiatu, mający wynikającą z mocy prawa kompetencję zarówno do zatwierdzenia, jak i unieważnienia wyników tego konkursu oraz bezpośredni zwierzchnik osoby starającej się o wygranie tego konkursu, to powstaje uzasadniona wątpliwość co do bezstronności i obiektywizmu dokonywanej oceny postępowania konkursowego.

Konsekwencją prawną zakwestionowania uchwały nr [...] jest konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 w T. L.

W skardze Zarząd Powiatu w T. L. zarzucił rażące naruszenie: art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595; dalej jako "u.s.p"). poprzez przyjęcie, że przedmiotowe uchwały są sprzeczne z prawem; art. 36a ust. 6 u.s.o. poprzez ocenę, że istniały nieprawidłowości w pracy komisji konkursowej, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu oraz art. 79 ust. 3 u.s.p. polegające na braku uzasadnienia faktycznego i prawnego stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 im. B. G. w T. L. Wskazując na powyższe uchybienia Zarząd Powiatu w T. L., wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wskazał wprost z jakim przepisem sprzeczna jest każda z kwestionowanych uchwał. Wymieniony art. 36a ust. 6 pkt 2 u.s.o. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, stanowi tylko o komisji konkursowej, zatem nie ma podstaw prawnych do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p. Odnośnie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora, brak jest w ogóle uzasadnienia faktycznego i prawnego. Nieprawidłowością jest też stwierdzenie nieważności dwóch uchwał jednym rozstrzygnięciem.

W ocenie skarżącego bezzasadny jest również zarzut powołania do składu komisji konkursowej członka Zarządu Powiatu i Sekretarza Powiatu. Członek Zarządu powiatu jest przedstawicielem wieloosobowego organu jakim jest Zarząd Powiatu, nie zaś organem. Natomiast odnośnie udziału sekretarza powiatu w składzie komisji konkursowej skarżący wskazał, że jest to kierownicze stanowisko urzędnicze i nie ma funkcji decyzyjnych. Ponadto żaden przepis nie wyklucza udziału w komisji konkursowej na stanowisko dyrektora wskazanych przez organ nadzoru osób.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Przede wszystkim należy zauważyć, że w świetle art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, przy czym właściwe ustawy regulujące ustrój samorządu terytorialnego precyzują kryteria i zasady kontroli w odniesieniu do poszczególnych środków nadzoru.

W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały zarządu powiatu, kryteria kontroli przez organ nadzoru określono w art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm., dalej jako: u.s.p.) . Stosownie do tego przepisu uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa" (zgodnie z art. 79 ust. 4 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa).

Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2006 r. , I OSK 1287/06). Sprzeczność z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Sprzeczność uchwały z prawem musi być oczywista i bezpośrednia.

W świetle powyższego, zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody L. można skutecznie postawić zarzut niezgodności z prawem o ile rozstrzygnięciem tym stwierdzono nieważność uchwał Zarządu Powiatu z dnia [...] czerwca 2013 nr [...] i nr [...], które bądź nie były sprzeczne z prawem, bądź naruszały prawo jedynie w nieistotnym stopniu – w rozumieniu art. 79 ust. 4 u.s.p.

Zauważyć więc należy, że w treści rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru powinien wskazać jakie konkretnie przepisy prawa zostały naruszone oraz uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie. Są to niezbędne składniki rozstrzygnięcia nadzorczego, wynikające wprost z treści normy prawnej zawartej art. 79 ust. 1 - 4 u.s.p. Przepisy te obligują bowiem organ nadzoru do zawarcia w swej uchwale uzasadnienia faktycznego i prawnego. Ma to istotne znaczenie dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia także z tego powodu, że przepis art. 79 u.s.p. w § 1 i § 4 wskazuje na dwie wadliwości uchwał organu powiatu, z którymi ustawodawca wiąże różne skutki, o czym była mowa wyżej. Podkreślić zatem należy, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy dochodzi do wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. Oznacza to, że należy w sposób niebudzący wątpliwości wykazać sprzeczność badanej uchwały z prawem (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r., II OSK 900/13).

Przystępując do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy w pierwszym rzędzie zauważyć, że stosownie do treści art. 36a ust. 1 u.s.o. stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Przepis art. 5c pkt 2 u.s.o. stanowi natomiast, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 36a ust. 1, 4-6, 10, 12 i 14, wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa.

Zgodnie ust. 6 art. 36a u.s.o. w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisje konkursową w składzie:

1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę;

2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny;

3) po jednym przedstawicielu: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, c) zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy – z zastrzeżeniem ust. 7.

Zdaniem Wojewody L., istotne naruszenie prawa stanowiące podstawę unieważnienia uchwał wyrażało się w tym, że w pracach komisji konkursowej nie brał udziału przedstawiciel L. Kuratora Oświaty.

Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, że w dniu [...] stycznia 2013 r. L. Kurator Oświaty, jako przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny, desygnował do składu komisji konkursowych J. L. oraz A. T. Wskazani przedstawiciele zostali uchwałą nr [...], z dnia [...] marca 2013 r., powołani przez Zarząd Powiatu w skład komisji, co stanowiło wypełnienie obowiązku nałożonego na organ prowadzący szkołę określony w ar. 36a ust. 6 u.s.o.

W ocenie sądu, pismo L. Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2013 r. informujące, że w pracy komisji nie może uczestniczyć J. L. i jednoczesnym desygnowaniu w jego miejsce A. T.-M. nie było wiążące dla Zarządu Powiatu. To Zarząd Powiatu, jako organ prowadzący szkołę lub placówkę, ma wyłączną kompetencję do powołania komisji konkursowej w określonym składzie i do czasu zmiany tego składu owa komisja winna działać w składzie określonym w obowiązującej uchwale. Wniosek organu sprawującego nadzór pedagogiczny co do zmiany składu komisji nie ma więc charakteru wiążącego w tym sensie, że ów organ jest jedynie uprawniony do zgłoszenia swoich przedstawicieli, spośród których organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje ich do komisji, jednak to nie organ sprawujący nadzór pedagogiczny ostatecznie decyduje o składzie lub zmianie składu komisji.

Wobec powyższego zauważyć należy, że zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia prace komisji są prowadzone, jeżeli w posiedzeniu bierze udział co najmniej 2/3 jej członków. Z listy obecności posiedzenia komisji załączonej do akt administracyjnych, wynika, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. w posiedzeniu wzięli udział wszyscy powołani członkowie komisji za wyjątkiem J. L. W posiedzeniu komisji konkursowej udział brała A. T., druga z desygnowanych przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a zatem L. Kurator Oświaty nie był pozbawiony reprezentacji.

Odnotować również należy, że termin posiedzenia komisji konkursowych został wyznaczony na dzień [...] kwietnia 2013 r. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia powiadomienie członków komisji o terminie i miejscu posiedzenia komisji musi nastąpić nie później niż na 7 dni przed terminem posiedzenia. Zatem, jak słusznie zauważa strona skarżąca, nie było możliwości dokonania zmiany składu komisji z przyczyn proceduralnych.

W ocenie sądu, skład komisji powołanej na dzień [...] kwietnia 2013 r. do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 w T. L., był zgodny z wymogami określonymi w art. 36a ust. 6 u.s.o.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów postawionych w zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewody L. dotyczącego udziału w składzie komisji członka Zarządu Powiatu R. K., sąd go nie podzielił. Zgodnie art. 36a ust. 6 pkt. 1 u.s.o. w skład komisji konkursowej powoływanych jest trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę.

Podkreślić należy, że zarząd powiatu jest organem wieloosobowym, w jego skład wchodzą starosta, wicestarosta oraz członkowie zarządu, a zatem w ocenie sądu, nie można w stosunku do niego stosować wyłączenia, o którym mowa jest w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 324/13. Sąd we wskazanym wyroku odnosił się bowiem do organu jednoosobowego – burmistrza. Uznał, że przedstawicielem takiego organu, np. burmistrza będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz (por. np. art. 268a k.p.a.).

Sąd nie podzielił także zarzutu odnośnie członka komisji S. C. – sekretarza Powiatu. Okoliczność, że nadzorował on pracę kandydata na stanowisko dyrektora – J. F., w okresie, gdy pracował on jako Dyrektor Wydziału Oświaty i Kultury Fizycznej, sama przez się nie może przesądzać o braku jego bezstronności w ocenie kandydata.

Zdaniem sądu powołanym do przeprowadzenia postępowania konkursowego członkom komisji nie można postawić zarzutu stronniczości. Zauważyć bowiem należy, że Wojewoda L. w żaden sposób nie wykazał, by samo uczestnictwo członka Zarządu Powiatu lub sekretarza Powiatu w komisji, miało wpływ na wynik postępowania konkursowego. Późniejsze zatwierdzenie wyników przeprowadzonego konkursu przez te same osoby, które były członkami komisji wyłaniającej dyrektora, wobec braku stwierdzenia nieprawidłowości w powoływaniu czy działaniach członków komisji, nie mogły stanowić istotnego naruszenia prawa.

W ocenie sądu brak jest podstaw aby uznać uchwały Zarządu Powiatu w T. L. z dnia [...] czerwca 2013 r. o numerach: [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 w T. L. oraz [...] w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 im. B. G. w T. L. za podjęte z istotnym naruszeniem prawa, a co za tym idzie przyjąć, że rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] lipca 2013 r., mocą którego stwierdzono nieważność tych uchwał - za zgodne z prawem.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżony akt nadzoru. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 powołanej ustawy.