V SA/Wa 2086/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi z 13 września 2013 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Oddział Terenowy Stowarzyszenia "W." z siedzibą w P. (dalej: Skarżący, Wnioskodawca) jest stanowisko [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej: MJWPU, Jednostka, Instytucja Pośrednicząca, IP) wyrażone w piśmie z [...] sierpnia 2012 r. znak sprawy [...], dotyczącym negatywnego rozstrzygnięcia odwołania dot. rozstrzygnięcia protestu odnoszącego się do odrzuconego na etapie oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie.

Przedmiotowe pismo zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

Wnioskodawca złożył wniosek o dofinansowanie projektu pn.: "[...]" w odpowiedzi na konkurs otwarty nr [...] ogłoszony w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Priorytet IX "Rozwój wykształcenia i kompetencji w regionach" Działanie 9.6. "Upowszechnienie uczenia się dorosłych" Poddziałanie 9.6.2. "Podwyższanie kompetencji osób dorosłych w zakresie ICT i znajomości języków obcych – projekty konkursowe".

Przedmiotowy wniosek został poddany ocenie merytorycznej, w wyniku której został odrzucony z powodu braku uzyskania minimum punktowego w części B karty oceny merytorycznej. W piśmie z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] poinformowała Wnioskodawcę o przyczynach odrzucenia wniosku wraz z uzasadnieniem i kartami oceny merytorycznej wniosku oraz pouczeniem o prawie złożenia środka odwoławczego w postaci protestu.

Pismem z dnia 14 czerwca 2013 r. Wnioskodawca złożył do MJWPU protest, w którym stwierdził, iż "(...) największe zastrzeżenia budzą oceny obydwu oceniających w punkcie IV wniosku o dofinansowanie. Jest to ocena krzywdząca dla nas i w świetle zaistniałej sytuacji interpretacyjnej nieuprawniona". Zdaniem Wnioskodawcy literalna wykładnia Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach POKL jasno wskazuje, co obejmuje stawka jednostkowa, w związku z czym logicznym wydawało się uwzględnianie innych czynników wpływających na koszty, które zapewniają właściwą realizację projektu. Dlatego ocena Członków Komisji Oceny Projektów, z której wynika, że wydatki przedstawione w budżecie dla projektu są w większości niezasadne i zbędne dla prawidłowej i rzetelnej realizacji przedsięwzięcia - jest zdaniem Wnioskodawcy - absurdalna. Przede wszystkim powoduje zmianę przepisów wstecz, co jest w polskim prawie niedopuszczalne. Instytucja pośrednicząca nie może ustanawiać bardziej restrykcyjnych zasad niż te, które są zawarte w Wytycznych oraz w dokumentacji obowiązującej w chwili zamknięcia konkursu zgodnie z którymi przygotowany został wniosek. Zdaniem Skarżącego wszystkie wskazane we wniosku koszty dotyczące kosztów osobowych w postaci: koordynatora, specjalisty ds. szkoleń, specjalisty ds. promocji i opiekuna szkoleń oraz koszty związane z rozpowszechnianiem informacji o projekcie (ogłoszenie, komunikat w radio oraz strona internetowa) nie były bezzasadne. Dodatkowo Wnioskodawca nadmienił, iż wskazane w budżecie wydatki były cenami rynkowymi i podnosiły znaczenie, jakość oraz atrakcyjność oferowanego szkolenia. Ponadto zdaniem Wnioskodawcy absurdalnym jest twierdzenie oceniających, iż stawki jednostkowe obejmują całkowite koszty projektu (tj. koszty zarządzania, obsługi szkoleń, rekrutacji). Zdaniem Wnioskodawcy stawki te powinny uwzględniać liczne utrudnienia i komplikacje występujące przy realizacji projektów finansowanych z funduszy europejskich, które nie występują przy szkoleniach.

Instytucja Pośrednicząca po rozpatrzeniu odwołania Wnioskodawcy stwierdziła, że jest ono niezasadne, przekazując Skarżącemu swoje stanowisko w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013r.

W uzasadnieniu wskazano, że po przeanalizowaniu zebranych informacji i dokumentacji projektowej IP stwierdza, że protest został rozpatrzony w sposób prawidłowy, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, iż samo zaplanowanie w projekcie usług szkoleniowych wystandaryzowanych w myśl zapisów Systemu Realizacji POKL, a także Dokumentacji konkursowej oznacza, iż Wnioskodawca powinien wszystkie wydatki związane z tymi szkoleniami ująć w kategorii stawek jednostkowych, zaznaczając w odpowiednim miejscu budżetu przy tych wydatkach oznaczenie TAK (odnoszące się do pytania czy wydatki ujęte zostały w stawkach jednostkowych T/N). Obowiązek ujmowania wydatków w kategoriach stawek jednostkowych obejmuje wydatki związane zarówno z zarządzaniem projektu, jak również z wydatkami związanymi z promocją i rekrutacją oraz materiałami szkoleniowymi, gdyż te koszty zostały skalkulowane przez IZ w stawce jednostkowej oszacowanej dla woj. [...].

MJWPU wskazała, że należy się zgodzić ze stanowiskiem IOK, w którym szczegółowo został wyjaśniony sposób oceny dokonywanej przez Ekspertów w kontekście uprawnień Instytucji rozpatrującej środek odwoławczy. Podkreślono przy tym fakt braku tożsamości proceduralnej pomiędzy uprawnieniami Ekspertów do dokonywania samodzielnej oceny w oparciu jedynie o wiedzę i doświadczenie w granicach zasad określonych przez System Realizacji PO KL, a koniecznością odrzucenia wniosku o dofinansowanie zawsze wtedy (bez pozostawienia decyzyjności Ekspertowi w zakresie oceny), gdy Ekspert diagnozuje wydatki niekwalifikowane lub/i zbędne.

Wskazano, że w rozpatrywanym przypadku obaj Oceniający zakwestionowali wydatki w wysokości przekraczającej 25 % pierwotnej wartości projektu, uznając je za zbyt zawyżone, a co za tym idzie nieracjonalne, a przy tym głównie sprzeczne z Wytycznymi, gdyż nie ujęte w koszcie stawki jednostkowej. Oceniający w swej ocenie skupili się na niezbędności, racjonalności i efektywności tych wydatków - oceniając je bardzo nisko. W ocenie wskazywano przy tym na wysokie koszty obsługi projektu, koszty zarządzania i koszty obsługi promocyjno-informacyjnej projektu. Obaj Oceniający oceniając kryterium kwalifikowalności wydatków przyznali 0 punktów (na maksymalne do uzyskania 2 punkty).

Podobnie negatywnie została oceniona konstrukcja budżetu. Z tego względu Oceniający przyznali w kryterium IV odpowiednio 4 i 1 punkty na możliwe do uzyskania 15 punktów, nie osiągając przy tym minimum 9 punktów uprawniających do uzyskania punktów strategicznych.

Przeprowadzona przez Oceniających ocena wraz z przedstawionym uzasadnieniem jasno wskazuje, zdaniem IP, iż przyczyną nie uzyskania minimalnego progu punktów była niska ocena w kryterium a, b, c i d IV części wniosku o dofinansowanie, jak również zdiagnozowanie przez Oceniających wydatków niekwalifikowanych lub zbędnych przekraczających 25 % wartości projektu. Wskazano przy tym, że tym ostatnim przypadku Oceniający zawsze negatywnie ocenia budżet projektu, co skutkuje negatywną oceną całego projektu. Instytucja ta równi się od pierwszej z omawianych, gdzie Oceniający przyznaje punkty wg swego uznania, kierując się swą wiedzą i doświadczeniem, gdzie w kilku lub we wszystkich kryteriach może przyznać punktację, która w sumarycznym rozliczeniu nie będzie uprawniała do uzyskania dofinansowania.

Zdaniem Jednostki taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowym przypadku, a przedstawione przez Wnioskodawcę zarzuty, na co wskazywała już IOK w swym uzasadnieniu, nie odnosiły się do ocenianych w ramach procedury odwoławczej błędów weryfikowanych w trakcie procedury odwoławczej, a raczej kwestii proceduralnych związanych z prawem Oceniających do kierowania wniosku do negocjacji w przypadku zdiagnozowania wydatków nieracjonalnych lub zbędnych. Odnosząc się do tego zarzutu IP wyjaśniła, że w Zasadach uregulowana jest procedura związana z kierowaniem wniosku do negocjacji, jednakże procedura ta w przypadku przedmiotowego wniosku nie mogła zostać zastosowana, gdyż obaj Oceniający zdiagnozowali nieracjonalne, nieefektywne i zbędne wydatki w wielkości przekraczającej 25 % pierwotnej wartości projektu, co skutkowało obniżeniem punktacji i w rezultacie nieuzyskaniem minimum punktowego w kryterium IV wydatki projektu. Takie stanowisko Oceniających oznaczało, iż wniosek nie może być w myśl Zasad kierowany do negocjacji, a w przypadku jego pozytywnego przebiegu do dofinansowania, gdyż taką możliwość literalnie wyłącza ten dokument stanowiący część Systemu Realizacji PO KL.

IP ponadto podniosła, iż realizacja projektów w ramach konkursu 9.6.2 w swych założeniach opiera się na ograniczeniu do minimum kosztów około szkoleniowych poprzez wskazanie wartości rynkowej tzw. "stawki jednostkowej" określonej dla wydatków rynkowych związanych z organizacją szkoleń językowych i ICT w wystandaryzowanych grupach.

W stawkach tych skalkulowane zostały koszty zarządzania i promocji projektów, jak również materiałów edukacyjnych i szkoleniowych dla uczestników i nauczycieli, dlatego wszystkie dodatkowe wydatki związane z ww. kategoriami kosztów należy uznawać za zbędne, nieracjonalne i nieefektywne. Wskazany koszt stawki jednostkowej jest obliczany przez IZ na podstawie stawek rynkowych, wszystkie zaś podmioty, które aplikują o dofinansowanie z EFS muszą akceptować zasady określane przez System Realizacji PO KL i opisane w dokumentacji konkursowej, które - wbrew twierdzeniom Wnioskodawcy - dla konkursu nr [...] przez cały czas trwania naboru i procesu oceny nie uległy zmianie. Z tego też względu – zdaniem IP - zarzut Wnioskodawcy dotyczący błędu w ocenie, jak również zmiany prawa w czasie naboru, ze względu na bezzasadność należało odrzucić.

Skargę na wynik postępowania odwoławczego, zawarty w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013r. w zakresie negatywnego rozpatrzenia złożonego przez Skarżącego odwołania, złożyło Skarżące Stowarzyszenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie wszelkich kosztów poniesionych przez Skarżącego w sprawie oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem Skarżącego stanowiska w sprawie zajęte przez MJWPU i IP zostały oparte na naruszeniu prawa, polegającym na tym, że zgodnie z załącznikiem do Ogłoszenia o konkursie pod nazwą "Dokumentacja konkursowa (2012-07-27)", na stronie 4 był zapis: "zgodnie ze stanowiskiem Instytucji Zarządzającej [zwana dalej IZ] w przypadku realizacji przez beneficjenta szkolenia w wymiarze będącym wielokrotnością wymiaru objętego standaryzacją (np. 120 godzin zajęć), rozliczenie kosztów następuje w oparciu o odpowiednią wielokrotność stawki jednostkowej wynikającej z załącznika nr 2 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 15 grudnia 2011 r.".

W dokumentach dot. konkursu zdefiniowano stawkę jednostkową i w tym zakresie odesłano do załącznika nr 2 do Wytycznych.

Załącznik nr 2 do Wytycznych (znajdujący się na stronie 63. i następne Wytycznych) uszczegóławia: "Stawki jednostkowe mają zastosowanie do szkoleń językowych w ramach projektów PO KL realizowanych na terenie poszczególnych województw. Stawki dotyczą szkoleń z języka angielskiego, francuskiego i niemieckiego. Stawka jednostkowa dotyczy 60 godzin lekcyjnych szkolenia, 1 osoby przy liczebności grupy nie przekraczającej 12 osób, usługi szkoleniowej o następującym zakresie kosztów: wykładowca, sala".

Z powyższego jednoznacznie wynika – zdaniem Skarżącego - że każdej osobie uczestniczącej w szkoleniu musi zostać zapewnione: 60 godzin lekcyjnych szkolenia, nauka w grupie nie przekraczającej 12 osób oraz w ramach stawki jednostkowej wliczony jest wyłącznie koszt wykładowcy oraz sali. Jest to zamknięty katalog kosztów w ramach stawki jednostkowej. Przy tak jednoznacznym zdefiniowaniu stawki jednostkowej brak jest możliwości rozszerzenia definicji na inne koszty nie wskazane powyżej, jak np. na zakup materiałów dydaktycznych dla uczestników, zakup magnetofonu na zajęcia, ogłoszeń w prasie informujących o szkoleniu, przygotowanie i utrzymanie podstrony internetowej projektu.

Przyjmując, że Wytyczne były opracowywane przez profesjonalistów zgodnie z podstawowymi zasadami prawodawstwa oraz z zasadami logiki, należy przyjąć zdaniem Skarżącego, że gdyby podmiot opracowujący Wytyczne chciał, aby katalog kosztów był bardziej rozbudowany, to wprowadziłby dodatkowy katalog kosztów lub zawarłby dodatkowe określenie, np. "w szczególności", które dawałoby takie możliwości. Takiego postanowienia w Wytycznych jednak nie ma.

Ponadto – co wynikało z załącznika "PYTANIA I ODPOWIEDZI 9.6.2.doc (2012-08-08)" treść zapisów załącznika nr 2 do Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL wskazuje na to, że koszt materiałów szkoleniowych (np. podręczniki) w przypadku szkoleń językowych nie podlegał standaryzacji i nie został objęty stawką jednostkową. W związku z powyższym wywnioskowano w tym załączniku, że koszt materiałów szkoleniowych należy rozliczać tak jak inne wydatki nie objęte stawkami jednostkowymi, jest to odrębna pozycja (wydatek) w budżecie ze stawką zaproponowaną przez Projektodawcę, ale oczywiście wysokość wydatku musi mieścić się w stawkach rynkowych.

Zdaniem Skarżącego z dokumentacji jednoznacznie wynika, że MRR po opublikowaniu Ogłoszenia o konkursie zmienił zasady kwalifikowania wydatków w stosunku do wcześniej złożonych projektów w ramach opublikowanego Ogłoszenia o konkursie. Projekt otrzymał negatywną ocenę, gdyż w kryterium "Wydatki projektu" otrzymał mniej niż 60% kryterium, tj. otrzymał 2,5 punktów, podczas gdy minimum zostało określone na 9 punktów. Zdaniem Skarżącego gdyby Oceniający nie brali pod uwagę dwóch bezpodstawnie wydanych stanowisk MRR z dnia 16.01.2013r. i 24.01.2013r., to projekt uzyskałby wymaganą liczbę punktów i mógłby zostać rekomendowany do dofinansowania.

Tym samym Skarżący zarzucił organowi naruszenie normy art. 26 ust. 2 i art. 28 ust. 5 i 6 oraz art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Dodatkowo wskazano, że przyjęta przez organy administracji państwowej forma i zasady rozpatrywania wniosków o dofinansowanie w tym przedmiocie naruszają nie tylko powołane powyżej przepisy ale również podstawowe zasady obowiązujące w toku postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasady określone normą art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a.

W ocenie Skarżącego działania organów stanowią rażące naruszenie prawa, bowiem opublikowanie dwóch stanowisk MRR z dnia 16.01.2013r. i 24.01.2013r. w istocie zmieniło zasady weryfikacji i rozpatrywania wniosków, które to zasady zostały już wcześniej określone w Ogłoszeniu o konkursie, w tym w Wytycznych, wydanych na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z p. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 - dalej: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z przepisami postępowania administracyjnego i normami prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z [...] sierpnia 2013 r., na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z p. zm. - dalej: u.z.p.p.r. lub ustawa).

W tym miejscu należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 grudnia 2011 r. sygn. akt. P1/11 stwierdził niezgodność z art. 87 Konstytucji RP art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 oraz art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. w zakresie, w jakim prawa i obowiązki uczestnika konkursu, a także służące mu środki odwoławcze, warunkujące dopuszczalność skargi do sądu, są uregulowane w aktach znajdujących się poza systemem prawa powszechnie obowiązującego. Jednocześnie jednak Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej wymienionych wyżej niekonstytucyjnych przepisów o 18 miesięcy od dnia opublikowania wyroku w dzienniku ustaw (czyli od dnia 27 grudnia 2011 r.), co miało ten skutek, że wymienione przepisy u.z.p.p.r. posiadały do dnia 27 czerwca 2013r. moc obowiązującą.

W wykonaniu cyt. wyroku TK przepisy powyższej ustawy zostały zmienione ustawą z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2013, poz. 714), która weszła w życie 28 czerwca 2013r.

Przepis art. 3 tej regulacji przewiduje, że w przypadku postępowań w zakresie procedury odwoławczej wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie niniejszej ustawy przyjmuje się, że wniesione środki odwoławcze oraz informacje przekazane wnioskodawcy przez właściwe instytucje spełniają wymagania określone w zmienianej ustawie, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 30 c ustawy z o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W przepisach art. 30c-30d u.z.p.p.r. przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 30e ustawy).

Zgodnie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, sąd administracyjny dokonuje oceny legalności wyniku postępowania odwoławczego zakończonego przed właściwą instytucją (w stanie prawnym przed zmianą: rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego), skoro w przepisie tym przewidziane jest uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą.

Wskazać należy, iż - jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa - zasady dokonywania sądowej oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego wymagają ustalenia standardu prawnego, według którego należy dokonać oceny zgodności (niezgodności) z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia odwoławczego. Wprowadzając w art. 30c ust. 1 pkt 1 ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 37, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy – ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych – nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Natomiast podzielić należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie - postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Jednocześnie przyjąć należy jako słuszny pogląd , że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu), lecz wyłącznie do kontroli oceny projektu dokonanej przez organy w aspekcie kompletności oceny oraz jasności kryteriów tejże oceny (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt III SA/Po 37/10, w: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontekście powyższych rozważań, badając legalność oceny wniosku zawartej w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013r. Sąd uznał , że ocena wniosku o dofinansowanie projektu złożonego przez Skarżącego nie narusza prawa.

W zakresie regulacji krajowych dotyczących PO KL wymienić trzeba cyt. ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i rozporządzenia szczegółowe, m. in. takie jak: rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz. U. 2009 r. Nr 223, poz. 1786), a także Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (wersja na dzień 15 grudnia 2012r.) – dalej jako: Wytyczne.

Sposób przeprowadzenia konkursu został natomiast unormowany w Dokumentacji konkursowej PO KL Priorytet IX "Rozwój wykształcenia i kompetencji w regionach" Działanie 9.6. "Upowszechnienie uczenia się dorosłych" Poddziałanie 9.6.2. "Podwyższanie kompetencji osób dorosłych w zakresie ICT i znajomości języków obcych – projekty konkursowe" dla Konkursu otwartego nr [...] (dalej jako: Dokumentacja), który stanowił jeden z załączników do ogłoszenia o konkursie opublikowanym zgodnie z art. 29 u.z.p.p.r. przez MJWPU. W

W Dokumentacji m. in. została unormowana procedura odwoławcza (pkt 4.6.), przewidująca protest, a następnie w przypadku jego nieuwzględnienia, odwołanie, na którego rozstrzygnięcie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe unormowania Sąd podkreśla, że każdy z przystępujących do udziału w konkursie miał obowiązek zastosować się do wyżej wymienionej dokumentacji o jakiej mowa w ogłoszeniu konkursu. Stosując się do wytycznych tam zawartych wszyscy zgłaszający do konkursu wnioski mieli jednakową możliwość zapoznania się z zasadami przeprowadzania konkursu, co z kolei prowadzi do zachowania zasad: równego dostępu do pomocy wszystkich wnioskodawców oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów o jakich mowa w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r.

Ponadto zgodnie z art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. – w celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym.

Warto w tym miejscu wskazać, że każda ocena projektu winna być dokonywana z uwzględnieniem zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy z.p.p.r. Ocena ta winna być rzetelna i bezstronna, co pośrednio wynika również z art. 31 ustawy z.p.p.r. Przede wszystkim podkreślenia wymaga zasada postępowania konkursowego polegająca na wyłonieniu najlepszego projektu. Ogólnie można więc stwierdzić, że najlepszy projekt, któremu zostanie następnie przyznane dofinansowanie, to taki, który w przewidzianym we właściwym Programie Operacyjnym zakresie przyczyni się najpełniej do osiągnięcia założonego celu. Celem postępowania konkursowego jest zatem wyłonienie takich przedsięwzięć (i ich wsparcie finansowe), które dadzą gwarancję osiągnięcia celów opisanych w Programie Operacyjnym (tu: PO KL). Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy u.z.p.p.r. Sąd może zatem uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

W nawiązaniu do przytoczonych wyżej regulacji przyjąć należy, że instytucja dokonująca wyboru projektów do dofinansowania ma obowiązek stosowania wszystkich zasad i reguł określonych w systemie realizacji projektu (kryteria oceny, sposób stosowania tych kryteriów w nawiązaniu do projektu, rozpatrywanie środków odwoławczych) – do których musi stosować się także wnioskodawca zgłaszający określony projekt do dofinansowania – zaś Sąd dokonuje kontroli ich stosowania jako źródeł prawa w szerokim znaczeniu, przy uwzględnieniu także norm prawnych powszechnie obowiązujących.

W § 10 Regulaminu konkursu oraz w Procedurze odwoławczej uregulowano procedurę odwoławczą w ramach RPO WM, opracowaną na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wynika z niej, że w ramach procedury odwoławczej obowiązują dwa etapy: etap przedsądowy – rozpatrywany przez Instytucję Pośrednicząca tj. MJWPU oraz etap sądowy, przy czym środki odwoławcze przysługują wyłącznie wnioskodawcom, których wnioski uzyskały ocenę negatywną. Na etapie przedsądowym procedury odwoławczej wnioskodawcy przysługuje jeden środek odwoławczy tj. protest .

Zgodnie z § 7 ust.1 Procedury... protest jest środkiem odwoławczym przysługującym wnioskodawcy, którego projekt został oceniony negatywnie na etapie, o którym mowa w § 1 ust. 1 Procedury..., przy czym przez negatywną ocenę projektu należy rozumieć taką ocenę (lub dany jej etap), której wyniki nie pozwalają na zakwalifikowanie projektu do dofinansowania.

Protest może wnieść wnioskodawca, który otrzymał pisemną informację o negatywnej ocenie projektu. Informacja ta zawiera w szczególności uzasadnienie negatywnej oceny projektu pouczenie o możliwości złożenia protestu od wyników oceny, ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji do której należy ten środek wnieść oraz kserokopie kart oceny merytorycznej (§ 8).

Jak to wynika z treści § 1 ust.1 pkt 2 Procedury... po ocenie wykonalności rozpatrywanie środka odwoławczego następuje w odniesieniu do kwestii proceduralnych tj. prawidłowości przeprowadzenia samej oceny, w szczególności w odniesieniu do nieuwzględnienia treści wniosku i załączników czy braku uzasadnień oceny.

W wyniku rozpatrzenia protestu MJWPU (§ 13) może:

1) uwzględnić protest – jeżeli na podstawie zebranych informacji i dokumentacji uzna, że ocena w ramach kryterium lub kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę we wniesionym proteście nie została przeprowadzona w sposób właściwy, a więc złożony protest był zasadny;

2) oddalić protest – w przypadku braku przesłanek do uznania, iż ocena w zakresie kryterium lub kryteriów wskazanych w proteście została przeprowadzona w sposób niewłaściwy.

Następnie Jednostka przekazuje wnioskodawcy informację zawierającą rozstrzygnięcie protestu wraz z jego uzasadnieniem, przy czym w przypadku oddalenia protestu pismo to musi zawierać pouczenie o dalszych środkach odwoławczych przysługujących wnioskodawcy lub o ich braku.

Należy zgodzić się z Instytucją Pośredniczącą, iż nie można uznać, aby przeprowadzona ocena projektu Skarżących była niezgodna z prawem.

Zarzuty niewłaściwej oceny poszczególnych kryteriów w ocenie merytorycznej sprowadzały się do polemiki z oceną wyrażoną przez oceniających, podtrzymaną następnie w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Ani organy, ani Sąd nie są uprawnione do kwestionowania oceny dokonanej przez członków komisji, w tym ekspertów, jeśli nie różnią się one w sposób budzący wątpliwości, a także jeśli nie zostanie stwierdzone, że naruszono regulacje w zakresie procedury konkursowej. Ocena projektów winna być dokonywana z uwzględnieniem zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ocena ta winna być rzetelna i bezstronna, co wynika również z art. 31 ustawy. Merytoryczna weryfikacja projektu według kryteriów wartościujących opiera się na swobodnej ocenie, zbliżonej w swej istocie do uznania administracyjnego. To zaś oznacza, że wynik takiej oceny powinien być należycie uzasadniony, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały i w jakim stopniu o przyznanej ilości punktów w ramach poszczególnych kryteriów. Kontrola zaś sądowoadministracyjna sprowadza do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Powyższe oznacza, co należy podkreślić po raz wtóry, że Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku, lecz wyłącznie do kontroli oceny projektu dokonanej przez organy w aspekcie kompletności oceny oraz jasności kryteriów tejże oceny. (patrz: cyt. już uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt III SA/Wa 37/10, wyroki WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2382/11, z dnia 30 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 24/12, w: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kontrolując zatem legalność oceny projektu dokonanej przez właściwe instytucje, jak również legalność działań tych instytucji podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji MJWPU, stwierdzić należy, iż odpowiadają one prawu, zaś zarzuty skargi odnoszące się do wyników oceny nie zasługują na uwzględnienie.

Należy podkreślić, że treść wniosku stanowi jedyny dokument, na podstawie którego oceniany jest projekt. W zakresie przygotowania wniosku, a następnie analizy jego treści niezwykle istotny jest Regulamin konkursu oraz Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie, która zawiera zarówno ogólne zasady, jak i szczegółowe wskazówki dotyczące wypełniania poszczególnych części i rubryk wniosku.

Należy zgodzić się z MJWPU, że na etapie procedury odwoławczej nie dokonuje się ponownej oceny złożonego projektu. Sprawdzeniu podlega poprawność kwestii proceduralnych, zgodność z dokumentami programowymi, uwzględnianie przez ekspertów treści wniosku oraz załączników. Analiza kart ocen w zakresie kwestionowanych kryteriów nie wykazała nieprawidłowości w ocenie. Ocena została przeprowadzona w sposób właściwy i zgodny z Regulaminem oceny merytorycznej wniosków i Komisji Konkursowych oraz z kryteriami wyboru projektu zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący. Niezależni eksperci dokonują oceny złożonych projektów według własnego przekonania oraz posiadanej wiedzy i doświadczenia. Sąd dodatkowo podkreśla, że pomimo tego, iż oceny przedmiotowego projektu skarżących były sporządzone niezależnie od siebie, to każdy z oceniających doszedł do podobnych konkluzji.

Ponadto należy wskazać, że to skarżący ma obowiązek przedstawienia we wniosku zbioru takich danych, na podstawie których oceniający będą mogli uznać, że projekt będzie realizowany w sposób zgodny z celami danego działania. Wniosek o dofinansowanie stanowi załącznik do umowy o dofinansowanie, a zawarte we wniosku uzasadnienie powinno pozwolić na określenie sposobu realizacji zobowiązania. Z powyższych względów treść wniosku powinna być jednoznaczna i precyzyjna. Należy zgodzić się tym samym ze stanowiskiem, iż tylko w ten sposób instytucja oceniająca wniosek ma możliwość stwierdzania, czy zebrane we wniosku dane pozwalają na uznanie, że środki publiczne przyznane w ramach dofinansowania zostaną wydatkowane w sposób prawidłowy.

Należy podnieść dodatkowo w tym miejscu, że Sąd oceniając pismo z dnia [...] sierpnia 2013r. stwierdza, że instytucja oceniająca nie ma obowiązków takich, jak organ administracyjny wydający decyzje. Instytucja oceniająca musi jedynie wskazać wynik oceny w poszczególnych kryteriach, a nie dokonywać szczegółowej oceny całego projektu. W informacji o negatywnej ocenie wskazano kryteria, wg których ocena była negatywna wraz z konkretnymi przyczynami, które zadecydowały o takiej, a nie innej ocenie, co wynikało z załączników do pisma. Zdaniem Sądu powyższy sposób dokonanej oceny kryteriów był wystarczający, gdyż oceniający wskazali na konkretne zarzuty wobec przedłożonego projektu. Należy stwierdzić, że celem uzasadnienia oceny nie jest udzielanie wnioskodawcy wskazówek w jaki sposób wniosek powinien być sporządzony, aby mógł otrzymać pozytywną ocenę w ramach danego kryterium - to zadanie należy bowiem do wnioskodawcy, który przygotowując wniosek powinien kierować się postanowieniami dokumentacji konkursowej - ale wykrycie i wskazanie wad wniosku uniemożliwiających pozytywną jego ocenę. Takie wady wniosku zostały wskazane w informacji o negatywnej ocenie oraz w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie normy art. 26 ust. 2 i art. 28 ust. 5 i 6 oraz art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Z uwagi na treść cyt. art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy – ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych – nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd stwierdza, iż nie może dokonać kontroli zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a., w tym wskazanych w skardze art. 6, art.7 oraz art. 8 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych i na zasadzie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. orzekł jak w sentencji wyroku.