I SA/Wa 707/13

Uzasadnienie

Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z [...] lutego 2013 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek J. B., utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] czerwca 2012 r. nr [...] o odmowie podjęcia postępowania administracyjnego zawieszonego postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2009 r.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy.

W następstwie przeprowadzonego na wniosek J. B. postępowania nadzorczego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] z [...] sierpnia 2001 r. nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2008 r. nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody w części dotyczącej nabycia przez Gminę S. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, obręb [...] jako działka [...].

Działka nr [...] utworzona została z szeregu działek, w tym działki nr [...] oraz nr [...]. Ostatnia z wymienionych działek powstała zaś z podziału działki nr [...], która wraz z działką oznaczoną nr [...] wywłaszczona została W. B. decyzją Naczelnika Miasta i Gminy S. z [...] lipca 1983 r. Decyzją ostateczną z [...] października 2007 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Miasta I Gminy S. w części dotyczącej działek nr [...] i [...]. W. B. zmarł [...] stycznia 1990 r., a postępowanie spadkowe po nim nie zostało przeprowadzone.

Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2008 r. środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Gmina S. oraz J. B. (z zastrzeżeniem, że jest on aktualne w sytuacji wystąpienia z wnioskiem przez Gminę). Gmina podnosiła, że wystąpiła do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. jak też wskazywała, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej powinni występować w charakterze stron wszyscy spadkobiercy W. B.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji oceniając, że postępowania nadzorcze może być kontynuowane w tej sytuacji wyłącznie z udziałem następców prawnych dawnego właściciela działki nr [...], postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie administracyjne o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej własną decyzją z [...] października 2008 r. oraz wezwał J. B., na podstawie art. 100 § 1 k.p.a., do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po W. B. w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienie. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy, postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2009 r. nr [...], a wniesiona na nie skarga oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 952/09.

W uzasadnieniu tego wyroku, wskazując na zasadność zawieszenia przez Ministra postępowania Sąd podniósł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej powinno toczyć się z udziałem właściciela nieruchomości, a jeżeli on nie żyje – to z udziałem jego spadkobierców, gdyż te osoby mają prawo do ubiegania się o odzyskanie nieruchomości. W konsekwencji ustalenie spadkobierców dawnego właściciela nieruchomości jest niezbędne, gdyż bez ich udziału postępowanie administracyjne nie może się toczyć. Jeżeli ustalenie takie nie jest możliwe konieczne jest zawieszenie przez organ postępowania administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie. Bowiem jedynie osoby, które wylegitymują się postanowieniem sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po właścicielach nieruchomości, będą miały przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Podkreślił jednocześnie, że sąd powszechny jest uprawniony do stwierdzenia nabycia praw do spadku przez spadkobierców i dokonuje tego w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku, w którym wymienia wszystkich spadkobierców, którym spadek przypadł, jak również wielkość ich udziałów (art. 677 § 1 k.p.c.). Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast stanowiska Ministra, że rozpatrzenie przez Ministra Infrastruktury sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r., stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wywiedziona od tego wyroku skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 169/11, w którym sąd kasacyjny ocenił, że sąd pierwszej instancji oraz organ prawidłowo uznały, iż postępowanie nadzorcze w stosunku do decyzji komunalizacyjnej Wojewody winno toczyć się z udziałem następców prawnych właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Z uwagi zaś na to, że Minister nie posiada legitymacji prawnej do złożenia wniosku o stwierdzenie praw do spadku – zasadnie organ zastosował przepis art. 100 § 1 k.p.a. wzywając J. B. do wystąpienia do sądu ze stosownym wnioskiem.

W tym stanie rzeczy J. B. pismem z [...] czerwca 2012 r. wystąpił o podjęcie zawieszonego postępowania i merytoryczne jego zakończenie, oświadczając, że wycofuje swój wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2001 r. w części dotyczącej nabycia przez Gminę S. z mocy prawa, nieodpłatnie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazał, iż nie godzi się na występowanie o stwierdzenie nabycia spadku po W. B. oraz, że nie ma obecnie żadnego interesu w usunięciu w drodze stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] niezgodności pomiędzy prowadzonymi na jego rzecz księgami wieczystymi, a później założoną na podstawie decyzji komunalizacyjnej księgą wieczystą dla działki nr [...].

W następstwie rozpoznania tego wniosku Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z [...] czerwca 2012 r., działając na podstawie art. 97 § 2 w zw. z art. 101 § 1 i 3 k.p.a., odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, oceniając, że nadal pozostaje nierozstrzygnięta kwestia ustalenia następców prawnych po W. B., która jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2001 r. w części dotyczącej działki nr [...]. Organ centralny odwołał się przy tym do oceny prawnej zasadności zawieszenia postępowania zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

24 stycznia 2012 r. Odnosząc się natomiast do kwestii wycofania wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji uznał, że na obecnym etapie postępowania administracyjnego, takie żądanie jest nieskuteczne, gdyż mogło to nastąpić jedynie przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Tymczasem w niniejszej sprawie postępowanie zostało nie tylko wszczęte, ale również została wydana przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzja nr [...] z [...] października 2008 r., która funkcjonuje w obrocie prawnym. Konkludując, Mister stwierdził, że podjęcie postępowania w sprawie o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nastąpi po przedstawieniu przez J. B. postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po W. B.

Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem J. B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając Ministrowi naruszenie art. 97 § 2 k.p.a.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z [...] lutego 2013 r. utrzymał swoje poprzednie postanowienie z [...] czerwca 2012 r. w mocy. Uznając, że w sprawie strona nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności, podtrzymał w całości argumentację uprzednio podnoszoną, podkreślając przy tym, że kluczowe znaczenie w sprawie ma wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., w którym Sąd jasno wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej winny uczestniczyć wszystkie strony, mające interes prawny związany z tytułem prawnym do działki nr [...], stanowiącej przed 1983 r. własność W. B.

Na powyższe postanowienie J. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie art. 97 § 2 k.p.a. poprzez niezasadną odmowę podjęcia zawieszonego postępowania, mimo że zmieniły się okoliczności sprawy, wskutek czego postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, co najmniej w części, gdzie skomunalizowana nieruchomość koliduje z ujawnionym w księgach wieczystych jego prawem własności; przy jednoczesnym bezczelnym zarzucaniu stronie, że nie przedstawiła we wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy nowych okoliczności oraz niedopuszczeniu strony do akt.

Skarżący podkreślał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2001 r. zostało wszczęte na jego wniosek tylko w zakresie, w jakim nabyte przez Gminę S. prawo własności działki nr [...] koliduje z prawem własności należącego do niego gospodarstwa rolnego ujawnionego w księgach wieczystych KW nr [...] i KW nr [...]. Tymczasem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji bezprawnie rozszerzył je z urzędu także na działkę nr [...] (jako część działki nr [...]), stanowiącej wg jego uznania własność spadkobierców W.B. i na tej podstawie zawiesił postępowanie. Obecnie jednak sytuacja faktyczna i prawna się zmieniła, gdyż skarżący wycofał wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej, a wniosek ten jest skuteczny w tej części, w której postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego. Minister winien zatem podjąć zawieszone postępowanie i albo uchylić swoją decyzję

z [...] października 2008 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...]

w części dotyczącej działki nr [...] i umorzyć postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego, albo przejąć te postępowanie do prowadzenia w tej części także z urzędu.

W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty wniósł on o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] czerwca 2012 r. i zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie

i podtrzymał argumenty wskazane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest niezasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] lipca 2013 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] czerwca 2012 r. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2008 r. nr [...], stwierdzającej w części dotyczącej działki nr [...] nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] sierpnia 2001 r. nr [...].

Podstawę prawną zakwestionowanego postanowienia stanowił art. 97 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenia postępowania, organ podejmie postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny legalności tego postanowienia stanowi ustalenie czy w sprawie ustały przyczyny, które uzasadniały zawieszenie na etapie odwoławczym postępowania nadzorczego prowadzonego przed Ministrem Administracji i Cyfryzacji (uprzednio Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji). Sama bowiem zasadność zawieszenia postępowania, ze względu na konieczność ustalenia następców prawnych nieżyjącego W. B., którego nieruchomość (działka ew. nr [...]) weszła w skład skomunalizowanej decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2001 r. na rzecz Gminy S. nieruchomości oznaczonej jak działka ew. nr [...], przesądzona została w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 169/11. Sformułowaną w tym wyroku oceną prawną, z mocy art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) związane są organy i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, chyba że zmianie uległyby okoliczności faktyczne lub prawne sprawy. Takie jednak zmiany w realiach rozpoznawanej sprawy nie wystąpiły. Nie można bowiem za nie uznać cofnięcia przez skarżącego wniosku inicjującego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] i żądanie jego umorzenia.

Sąd nie podziela wprawdzie argumentów Ministra, że cofnięcie wniosku inicjującego postępowanie administracyjne jest prawnie skuteczne wyłącznie do momentu wszczęcia postępowania, gdyż tego rodzaju ograniczenia uprawnień strony przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują. Samo zaś złożenie wniosku wszczynającego postępowanie (niezależnie od tego czy ma być to postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, czy jak w niniejszej sprawie w trybie nadzwyczajnym na zasadach określonych w art. 156 § 1 i n. k.p.a.) oraz jego późniejsze cofnięcie jest czynnością procesową, której cechą charakterystyczną jest jej fakultatywność. Z fakultatywności czynności procesowych wynika natomiast to, że mogą być one odwoływane, co w sposób oczywisty obejmuje także czynność polegającą na cofnięciu wniosku i wniesieniu o umorzenie postępowania. Skoro tak, to czynności takiej strona może dokonać na dowolnym etapie postępowania aż do dnia wydania w sprawie ostatecznej decyzji, a więc także na etapie postępowania odwoławczego. Odrębną kwestią jest natomiast to jakie konsekwencje procesowe w konkretnej sprawie administracyjnej czynność taka wywołuje.

Wyjaśnić zatem należy, że cofnięcie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji może prowadzić do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. (w przypadku wycofania wniosku przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej) bądź uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia postępowania w sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (w sytuacji gdy do cofnięcia wniosku dojdzie na etapie postępowania odwoławczego). W każdym jednak z tych wypadków aby doszło do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia konieczne jest uzyskanie zgody na umorzenie przez pozostałe strony postępowania jak też ustalenie przez organ, że takiemu rozstrzygnięciu nie sprzeciwia się interes społeczny (por. art. 105 § 2 k.p.a.).

Skoro zatem warunkiem uwzględnienia żądania umorzenia postępowania nadzorczego zgłoszonego przez podmiot, który to postępowania zainicjował jest uzyskanie zgody na umorzenie pozostałych stron tego postępowania, to do czasu ich ustalenia wymóg ten w sposób oczywisty nie może zostać spełniony.

W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] sierpnia 2001 r. w części odnoszącej się do działki nr [...] stronami tymi poza Skarbem Państwa, Gminą S. oraz J. B. są, jak już zasygnalizowano na wstępie, także następcy prawni nieżyjącego W. B. – właściciela dawnej działki ew. nr [...], która wchodzi w skład nieruchomości skomunalizowanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Ich ustalenie wymaga jednak przeprowadzenia stosownego postępowania spadkowego przed sądem powszechnym. Do stwierdzenia nabycia spadku uprawniony jest wszak (jak wyjaśnił to już Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej przywołanym wyroku) sąd powszechny, właściwy według ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy - który na wniosek osoby uprawnionej, z udziałem innych osób, które mogą wchodzić w rachubę jako spadkobiercy ustawowi i testamentowi, wydaje postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku (vide art. 510 § 1, 627, 628 i 669 k.p.c.). Skoro zaś postępowanie spadkowe po ww. zmarłym dotychczas nie zostało przeprowadzone - co jest okolicznością niesporną - a jego zainicjowanie nie należy do kompetencji organu administracji publicznej, to nadal aktualna pozostaje przeszkoda prawna uniemożliwiająca zakończenie ruchomionego przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania nadzorczego, która legła u podstaw jego zawieszenia. W konsekwencji nie zaistniał także stan faktyczny objęty hipotezą normy prawnej zawartej w art. 97 § 2 k.p.a., co z kolei skutkować musiało wydaniem postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Podejmując więc tej treści rozstrzygnięcie wpadkowe Minister nie naruszył powyższego przepisu, a sformułowany w tym zakresie kluczowy zarzut skargi nie ma usprawiedliwionych podstaw.

To natomiast, że uzasadniając swoje stanowisko, Minister posłużył się częściowo błędną argumentacją oraz nieuprawnionymi wnioskami, godzi wprawdzie w ustanowioną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, jednakże to uchybienie formalne nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonego postanowienia, skoro zawarte nim rozstrzygnięcie kwestii procesowej odpowiada prawu.

Z kolei zarzut strony ograniczenia stronie prawa dostępu do akt nie został w żaden sposób uzasadniony, co uniemożliwia ocenę jego zasadności.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.