VI SA/Wa 2316/12

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez stronę Pana T. P., zwanego dalej także "skarżącym" od decyzji własnej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu [...] sierpnia 2011 r. o godz. 9.00, na płatnym odcinku drogi krajowej nr [...] ([...] km), Inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów składający się z samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] wraz z przyczepą ciężarową marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem samochodowym kierował Pan T. P. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony.

Kontrola pojazdu bezspornie ustaliła, że zatrzymany pojazd nie był wyposażony w urządzenie służące do poboru opłat elektronicznych (jednostkę pokładową viaBox) a za przejazd na kontrolowanym odcinku drogi krajowej nie uiszczono opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

Z przeprowadzonej kontroli sporządzony został protokół a następnie organ wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r., którą nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000 złotych za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., nr 80, poz. 433) bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Pan T. P. nie zgodził się z powyższą decyzją i złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym wskazał, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przez nałożenie kary pieniężnej za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej po drodze krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, podczas gdy odcinek po którym poruszał się kierujący pojazdem nie był oznakowany w sposób prawidłowy. Skarżący podniósł, że naruszono również art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności pominięcie faktu, że odcinek drogi krajowej nie był oznakowany w sposób prawidłowy. Kolejny zarzut skarżącego dotyczył naruszenia art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 k.p.a. tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez nieoznakowanie dróg krajowych podlegających systemowi opłat elektronicznych, przez co kierowcy są wprowadzani w błąd, co w konsekwencji narusza zasadę praworządności.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że elektroniczny system poboru opłat z dniem 1 lipca 2011 r. zastąpił system "winietowy".

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

Stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: bez uiszczenia tej opłaty – wymierza się karę pieniężną w wysokości 3000 złotych.

Zdaniem organu, z materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się po drodze, wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej i za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. W tym stanie rzeczy nałożenie kary pieniężnej na skarżącego było zasadne.

Według oceny organu, okoliczności podnoszone przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. Odpowiedzialność administracyjna, przewidziana w ustawie o drogach publicznych nie jest oparta na zasadzie winy, lecz powstaje w wyniku obiektywnego stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego. O zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną rozstrzygają wyłącznie powoływane wyżej przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych, nie zaś znak drogowy. Znaki drogowe, na której powołuje się skarżący mają charakter znaków informacyjnych. W przeciwieństwie do znaków nakazu lub zakazu, uczestnik ruchu nie jest obowiązany zastosować się do informacji, wynikającej ze znaku.

Podstawą wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych było nieuiszczenie opłaty elektronicznej określonej w przepisach ustawy o drogach publicznych na odcinku drogi wymienionym w rozporządzeniu wykonawczym, a nie niezastosowanie się do znaku drogowego, który w tym zakresie nie kreuje obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.

Na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2012 r. Pan T. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu kary pieniężnej za przejazd bez uiszczenia opłaty po drodze krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, podczas gdy odcinek, po którym poruszał się kierujący pojazdem nie był oznakowany w sposób prawidłowy,

2) art. 2 Konstytucji RP oraz 8 k.p.a. tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez nieoznakowanie dróg krajowych podlegających systemowi opłat elektronicznych przez co kierowcy są wprowadzani w błąd co do braku obowiązku uiszczenia opłaty, a następnie są surowo karani za przejazd bez opłaty, co narusza zasadę praworządności.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do obciążenia kierującego pojazdem karą pieniężną, albowiem wjazd na odcinek przedmiotowej drogi od strony [...] do kilometra [...] w kierunku [...] nie był oznakowany w sposób prawidłowy.

Zgodnie z obowiązującym od 30 czerwca 2011 r. Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. nr 124, poz. 707) a także Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r., które zmienia Rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. nr 124, poz. 702) drogi krajowe objęte elektronicznym systemem opłaty drogowej powinny być oznakowane nowymi znakami drogowymi D 39a oraz T-34. Rozporządzenia te wprowadziły nowy znak drogowy D 39a "opłaty drogowe" oraz tabliczkę do znaków drogowych T-34 wskazującą pobór opłaty elektronicznej za przejazd drogą publiczną. Znak D-39a "opłaty drogowe" zgodnie z rozporządzeniem stosuje się na drogach w pobliżu granicy państwa, albo na przejściu granicznym lub parkingu położonym w pobliżu tego przejścia granicznego w celu poinformowania osób wjeżdżających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej o opłatach wnoszonych za przejazd po drogach publicznych. Tabliczkę T-34 zaś umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady, drogi ekspresowej lub innej drogi krajowej.

Zdaniem skarżącego, fakt nieoznakowania drogi, że przejazd po niej jest płatny ma znaczenie dla nałożenia kary za przejazd bez uiszczenia opłaty. Prawidłowe oznakowanie dróg powinno umożliwić kierowcy dokonanie wyboru jaką drogą będzie się poruszał – czy płatną czy niepłatną. Prezentowana przez organ wykładnia przepisów prowadzi do wypaczenia sensu istnienia znaków informacyjnych.

Bowiem skoro i tak kierowca ma obowiązek przed wyruszeniem w podróż zapoznać się z wszelkimi rozporządzeniami dotyczącymi dróg publicznych i tak zaplanować podróż by nie wjechać na drogę zaliczaną do płatnych, tym samym należy postawić pytanie, w jakim celu w ogóle są ustawione na drogach znaki informacyjne, a tym samym podatnicy ponoszą koszty ich zakupu i ustawienia.

W niniejszej sprawie skarżący podniósł, że znalazł się na drodze płatnej tylko i wyłącznie dlatego, że był przekonany, że przejazd po niej nie podlega opłacie. Gdyby droga była oznakowana w sposób prawidłowy, to miałby on możliwość wyboru drogi tak, by nie narazić się na ukaranie grzywną.

Nakładanie kar w sytuacji braku prawidłowego oznakowania drogi jest sprzeczne z zasadą praworządności i narusza prawa obywatela oraz jest sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

Kwestia charakteru znaków informacyjnych była przedmiotem analizy w uzasadnieniu postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 23 września 2009 r. o sygn. akt I KZP 15/09.

Sąd Najwyższy wskazał, że każdy znak zawiera konkretną informację dla uczestnika ruchu drogowego niezależnie od tego, czy umownie zostanie zaliczony do kategorii znaków ostrzegawczych, zakazu lub nakazu. Uczestnik ruchu drogowego nie może zatem ograniczyć się do poznania jedynie informacji płynącej ze znaku drogowego. Ta informacja ma mu natomiast uświadomić dyrektywy dotyczące jego dalszego postępowania.

Stanowisko Sądu Najwyższego, zdaniem skarżącego jest aktualne w odniesieniu do znaku T-34. Przedmiotowy znak zawiera nie tylko informację, że oznaczony nim odcinek drogi jest płatny, ale również wyraża on zakaz poruszania się przedmiotowym odcinkiem drogi bez uiszczenia opłaty.

Zatem nieoznakowanie prawidłowe drogi nie powinno prowadzić do karania kierowcy za niezastosowanie się do dyrektyw z niego płynących.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Stan faktyczny w sprawie nie był kwestionowany przez skarżącego, który przyznał, że w dniu [...] sierpnia 2011 r. dokonywał przejazdu zespołem pojazdów dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony płatnym odcinkiem drogi krajowej nr [...] (410 km) bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. Spór między stronami dotyczy następującego zagadnienia: czy przesłanką do wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenie tej kary.

W myśl art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

Zgodnie z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3000 złotych.

Na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w ust. 6 art. 13 ha ustawy o drogach publicznych, w dniu 22 marca 2011 r. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.

Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy – określonych w załączniku nr 1 i 2 do tego rozporządzenia.

Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 czerwca 2011 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2011 r., nr 124, poz. 702) w załączniku nr 1 do rozporządzenia wprowadzono w części 5 "znaki informacyjne" pkt 5.2. 45a "opłaty drogowe". Znak D-39a "opłaty drogowe" stosuje się na drogach w pobliżu granicy Rzeczypospolitej Polskiej w celu poinformowania osób wjeżdżających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej o opłatach wnoszonych za przejazd po drogach publicznych. Dodatkowo można umieszczać znak D-39a na parkingach w pobliżu granicy państwa oraz przed punktem poboru opłat położonym w pobliżu tej granicy.

Stosownie do treści § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2011 r., nr 124 poz. 705) dodano ust. 3 do § 65 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r., nr 170, poz. 13).

Zgodnie z § 65 ust. 3 rozporządzenia z 31 lipca 2002 r. tabliczka T-34 umieszczona pod znakiem drogowym E-15a, E-15c albo E-15d oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną.

Sąd nie podzielił poglądu organu, że kwestia prawidłowego oznakowania płatnych odcinków dróg jest bez znaczenia dla wymiaru kary – nakładanej na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Nie można również zgodzić się z twierdzeniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, że tabliczka T-34 służąca do oznakowania dróg, na których pobiera się opłatę elektroniczną ma znaczenie tylko informacyjne.

W sprawie tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. II GSK 1467/12, w którym stanął na stanowisku, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji , jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. W konsekwencji należy więc uznać, że brak owej tabliczki na płatnych odcinku drogi uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznakowanej tabliczką E-34 nie można obciążać odpowiedzialnością za nieziszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną. Do takiej konkluzji prowadzi wykładnia systemowa przepisów prawnych. Poza tym zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku.

Sąd orzekający w niniejszym składzie całkowicie zgadza się z przedstawionym wyżej poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego i przyjmuje go za własny.

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że w sprawie niewyjaśnione zostało, czy w dacie przejazdu skarżącego po płatnym odcinku drogi znajdowała się na niej tabliczka T-34. Twierdzenie skarżącego o braku tej tabliczki nie zostało w żaden sposób zweryfikowane przez organ, który tylko ogólnie wypowiedział się na temat znaczenia prawidłowego oznakowania drogi przy wymierzaniu kary pieniężnej.

Z tego też względu wobec niewyjaśnienia istotnej dla sprawy okoliczności, jaką jest oznakowanie drogi w czasie przejazdu po niej skarżącego, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. należało uchylić, wskazując, że doszło do naruszenia zarówno prawa materialnego tj. art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, art. 2 Konstytucji RP jak również prawa procesowego tj. art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę Główny Inspektor Transportu Drogowego przeprowadzi postępowanie dowodowe w kierunku wskazanym przez Sąd a następnie mając na uwadze ocenę prawną zawartą powyżej dotyczącą związku prawidłowego oznakowania drogi z wymierzaniem kary pieniężnej wyda decyzję w sprawie.

Z tych wszystkich względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i c, art. 152 i 200 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.