II SA/Gl 1325/13

Uzasadnienie

Decyzją nr [...] z dnia [...] roku Prezydent Miasta T. – po ponownym rozpatrzeniu wniosku "A" Spółka Akcyjna z siedzibą w W. – ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Przebudowa i rozbudowa centrum handlowo-rozrywkowego wraz z zagospodarowaniem przyległych terenów oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na wskazanych w tej decyzji parcelach, położonych przy al. [...] w T.".

W podstawie prawnej tej decyzji organ wskazał: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 pkt 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 oraz art. 64 ust. 1 odnoszący się odpowiednio do art. 52, art. 53 ust. 3-5, art. 54, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) i stwierdził wydanie decyzji zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł M. S. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Zarzucił, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) poprzez ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (terenu) bez odniesienia się do średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, naruszenie art. 7 i 77 kpa w związku z art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezbadanie stanu prawnego i faktycznego terenu sąsiadującego z terenem na którym realizowana ma być inwestycja ponieważ działka nr [...], objęta analizą, pełni funkcję nie tylko handlowo-usługową, ale i funkcję mieszkalną. W odwołaniu podniesiono także, że wysokość inwestycji wpłynie niekorzystnie na korzystanie z zajmowanego przez odwołującego się lokalu.

Wnioskodawca ustosunkował się do odwołania pismem z dnia [...]roku wnosząc o utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Po przedstawieniu w uzasadnieniu tej decyzji dotychczasowego przebiegu postępowania organ odwoławczy zacytował treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdził, że inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co zostało wykazane zgodnie z wymogami prawa przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego parametry i wskaźniki planowanej inwestycji zostały wyznaczone zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (...). Linia zabudowy została wyznaczona na podstawie § 4 ust. 3 tego rozporządzenia przy czym dopuszczono realizację poza linią nadwieszenia wyższych kondygnacji na odległość max 9,5 m oraz wycofanie ścian budynku, szerokość elewacji frontowej wyznaczono na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie § 7 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia, geometrie dachu na podstawie § 8 tego rozporządzenia. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (terenu) na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Organ odwoławczy przyznał, że średnia wielkość tego ostatniego wskaźnika w obszarze analizowanym wynosi 43 %, jednakże w tym obszarze wskaźnik ten jest zróżnicowany i występują przypadki, gdy wyżej wymieniony wskaźnik kształtuje się na poziomie sięgającym 99 % (99 %, 96 %, 98 %), a nadto teren inwestycji znajduje się w strefie śródmiejskiej dążącej do jak największej intensyfikacji zabudowy. Te okoliczności uzasadniały uwzględnienie wniosku inwestora i oznaczenia wskaźnika zabudowy na poziomie 87 %.

Zdaniem organu odwoławczego wydanie decyzji przez organ I instancji nastąpiło bez naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podkreślono, że przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest ocena możliwości ustalenia takich warunków dla projektowanej inwestycji określonej we wniosku. Przedmiotem oceny są przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wśród nich nie ma wpływu planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Szczegółowe zasady lokalizacji, w tym uciążliwości związane z projektowaną inwestycją, będą przedmiotem analizy w odrębnym postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestycja objęta decyzją organu I instancji znajduje się na terenie o funkcji handlowo-usługowej oraz mieszkalnej. Polegać będzie na przebudowie i rozbudowie istniejącego już centrum handlowo-rozrywkowego. W związku z tym fakt, że działka nr [...] pełni także funkcję mieszkalną (oprócz handlowo-usługowej) nie ma wpływu na rozstrzygnięcie bowiem z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy istotne jest by w obszarze analizowanym występowała choćby jedna działka zabudowana w sposób pozwalający ustalić warunki dla przyszłego przedsięwzięcia. Natomiast z analizy wynika, że w obszarze analizowanym występuje nie tylko zabudowa mieszkalna, ale także zabudowa do której projektowana inwestycja ma nawiązywać.

Skargę na decyzję ostateczną złożył M. S. zarzucając naruszenie tą decyzją § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (,,,) poprzez dopuszczenie realizacji poza linią zabudowy wyższych kondygnacji na odległość max 9,5 m oraz § 5 tego rozporządzenia poprzez ustalenie wskaźnika nowej zabudowy bez odniesienia się do średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i 77 kpa w związku z art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezbadanie stanu prawnego i faktycznego terenu, na którym realizowana ma być inwestycja i art. 107 kpa poprzez nieprecyzyjność rozstrzygnięcia. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia na swoją rzecz kosztów postępowania.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania (wnioskodawca) w piśmie z dnia [...] roku wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżoną decyzją ustalono warunki przebudowy i rozbudowy centrum handlowo-rozrywkowego wraz z zagospodarowaniem przyległych terenów oraz niezbędną infrastrukturą na parcelach wskazanych w decyzji, położonych przy al. [...] w T.

Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonych do niego aktów, a w tym wypadku decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]roku, pod względem zgodności z prawem, przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w trakcie tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, a jedynie granicami danej sprawy. Stosując tę generalną zasadę Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja, a także decyzja ją poprzedzająca została wydana z naruszeniem art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy (...) oraz z naruszeniem art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio art. 51 ust. 3, 52, 53 ust. 3-5a, 54, 55 i 56 tej ustawy. Decyzja ta jest więc wydawana na wniosek inwestora (art. 52) spełniający warunki określone w art. 52, a nadto stosownie do art. 64 ust. 2 ustawy w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie powierzchni sprzedaży. Zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy w postępowaniu w takiej sprawie ma obowiązek dokonać analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Przez analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2) należy rozumieć ustalenie kręgu osób uprawnionych do rozporządzania terenem i korzystania z niego. Analiza faktyczna obejmuje ustalenie osoby rzeczywiście władającej gruntem, aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy, ustalenie możliwości tworzenia infrastruktury, zwłaszcza w związku z wymogiem właściwego uzbrojenia terenu dla ustalenia warunków zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 3). Rola tego przepisu polega na konkretyzacji wymogów kpa odnośnie prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W rozpoznawanej sprawie ani organ I instancji, ani organ II instancji nie wykonał obowiązków wynikających z art. 53 ust. 3 pkt 2.

Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną co oznacza, że organ orzekający ma obowiązek ją wydać po ustaleniu, że zostały spełnione warunki (wszystkie łącznie) określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

W niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony i przeprowadzono na nim analizę, o czym świadczy załącznik decyzji organu I instancji (graficzny i słowny). Linia zabudowy dla wnioskowanej inwestycji została ustalona na podstawie § 4 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia (zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji organu I instancji) z dopuszczeniem realizacji poza linią zabudowy nadwieszenia wyższych kondygnacji na odległość max 9,5 m oraz wycofania ścian budynku. Linia ta została ustalona dla parteru, jako kontynuacja linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (al. [...] będącej drogą publiczną) z dopuszczeniem realizacji poza linią zabudowy nadwieszenia wyższych kondygnacji na odległość max 9,5 m.

Istotnie ani ustawa planistyczna ani rozporządzenie z dnia 26 marca 2003 roku nie zawiera definicji linii zabudowy.

Nie budzi jednak wątpliwości, iż dla każdego wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy od strony drogi publicznej. Taka linia zabudowy zachowuje odległość nowej zabudowy od drogi publicznej oraz gwarantuje zapewnienie walorów wynikających z ładu przestrzennego. Zdaniem składu orzekającego ustalonej linii zabudowy nie może przekroczyć nowa zabudowa w kierunku drogi publicznej. O znaczeniu linii zabudowy w aspekcie odległości od drogi publicznej (od pasa drogowego) świadczy też ogólna zasada, iż muszą być uwzględnione unormowania wynikające z przepisów odrębnych, w tym przypadku określających odległość od drogi publicznej. Linię zabudowy należy rozumieć jako "nieprzekraczalną" w kierunku pasa drogi publicznej.

Natomiast w sprawie dopuszczono do przekroczenia wyznaczonej linii zabudowy przez realizację wyższych kondygnacji, poza tą linią w kierunku drogi publicznej.

Z wniosku z dnia [...]roku, a także zaskarżonej decyzji wynika, że dotyczy ona przebudowy i rozbudowy centrum handlowo-rozrywkowego. Nie budzi też wątpliwości, że decyzja ustala warunki dla przebudowy i rozbudowy istniejącego i działającego centrum handlowo-rozrywkowego [...], która pełni już funkcję handlową.

Skoro więc inwestor planuje przebudowę i rozbudowę (rozbudową jest budowa – art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) centrum handlowo-rozrywkowego, to winien stosownie do art. 64 ust. 2 ustawy zawrzeć we wniosku określenie powierzchni sprzedaży (art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

We wniosku podano jedynie powierzchnię handlową w nowoprojektowanej części – 1365 m2 (tak też w decyzji) oraz powierzchnię handlową w przypadku obiektu handlowego po rozbudowie 3650 m2. W związku z tym nie da się wykluczyć, że organy dopuściły do lokalizacji obiektu handlowego, których lokalizacja wymaga istnienia planu miejscowego (art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy). Zdaniem Sądu rozbudowa obiektu handlowego, dla której to rozbudowy ustalono warunki, nie może stanowić obejścia art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy. W następstwie ustaleń decyzji w istocie bowiem jest możliwe uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu, którego realizacja wymaga stosownych ustaleń w planie.

Nie podziela Sąd natomiast zarzutu, że zaskarżona decyzja narusza § 5 powołanego wyżej rozporządzenia poprzez ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (terenu) bez odniesienia się do średniego wskaźnika tej wielkości obszaru analizowanego.

W ustawie planistycznej wskazuje się, iż przy ustalaniu warunków zabudowy pod względem zasady podobieństwa uwzględnia się wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Sposób wyznaczenia tego wskaźnika określa przepis § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...). Konieczne więc jest, po ustaleniu granic obszaru analizowanego, ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru, co jednak nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik jest bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie.

W przepisie § 5 ust. 2 zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innego wskaźnika niż średnia ustalona na podstawie ust. 1, jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej. Możliwa jest więc w zakresie wymienionego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku. Wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę.

W niniejszej sprawie średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 43 %. Z tej analizy jednak wynika, że wskaźnik ten w obszarze analizowanym jest zróżnicowany i występują przypadki gdy wskaźnik ten kształtuje się nawet na poziomie 99 % (99 %, 96 %, 98 %), dlatego też wskazując na te okoliczności i wniosek inwestora ustalono wskaźnik na poziomie 87 %.

Takie ustalenia wskaźnika w oparciu o analizę i uzasadnione przez organ rozstrzygający sprawę czyni zarzut skarżącego w tym przedmiocie nieuzasadnionym.

Nie można także uznać, że zaskarżona decyzja nie odpowiada art. 107 kpa.

Kierując się powyższą argumentacją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c w związku z art. 135, art. 152 oraz art. 200, 205 § 1 i 209 ppsa, orzeczono jak w sentencji.

sw