II SA/Wr 100/13

Uzasadnienie

Uchwałą z dnia 29 grudnia 2011 r. Nr XX/102/11 podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz uchwały Rady Gminy Mysłakowice z dnia 26 maja 2010 r. Nr 337/XLIII/10 zmienionej uchwałą Rady Gminy Mysłakowice z dnia 5 maja 2011 r. Nr VIII/40/11, po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mysłakowice uchwalonego uchwałą Rady Gminy Mysłakowice z dnia 24 lutego 2001 r. Nr 255/XXX/01 zmieniona uchwałą Rady Gminy Mysłakowice z dnia 15 grudnia 2007 r. Nr 91/XIV/07, Rada Gminy Mysłakowice uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru wsi Bobrów w gminie Mysłakowice.

Procedurą planistyczną objęta została m.in. działka położona w B. oznaczona numerem geodezyjnym[...], o powierzchni 3 hektary 13 akrów, stanowiąca w części park, wpisany do rejestru zabytków decyzją D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r. Nr [...] (znajdujący się częściowo w granicach działki geodezyjnej nr[...], stanowiącej własność gminy M.), a w części zabudowana obiektami pałacowo-folwarcznymi, wpisanymi do rejestru zbytków decyzjami: Kierownika Delegatury w J. G. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia [...] r. Nr [...] (pałac W. – B.) oraz D.Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r. Nr [...] (baszta z łącznikiem, budynek mieszkalno-gospodarczy-A, budynek mieszkalno-gospodarczy-B, budynek mieszkalno-gospodarczy-C, mur z narożnymi basztami i bramą wjazdową).

Teren usytuowany jest w otulinie R. Parku Krajobrazowego.

W dziale I księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla tej nieruchomości w Wydziale VI Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w J. G. na rzecz każdoczesnego jej właściciela wpisane jest prawo nieodpłatnej służebności gruntowej, polegające na korzystaniu ze zbiorników szamb położonych na działce numer [...] i z ujęcia wody (studni) usytuowanego przy rzece Ł.

Od dnia 18 listopada 1993 r. właścicielką opisanej wcześniej nieruchomości zabudowanej, położonej w B. i stanowiącej działkę gruntu numer [...] jest H. F., która umową zawartą dnia [...]r. użyczyła na czas nieograniczony przedmiotową nieruchomość na rzecz[...] .

W dniu 31 grudnia 2012 r. H. F.– po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy Mysłakowice do usunięcia naruszenia prawa – wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na opisaną na wstępie uchwałę planistyczną Rady Gminy Mysłakowice z dnia 29 grudnia 2011 r. Nr XX/102/11.

Skarżąca – kwestionując zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powoływanej oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – w petitum skargi zarzuciła Radzie Gminy Mysłakowice podjęcie:

§ 6 uchwały z istotnym naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt. 4, w zw. z § 4 pkt. 4 i 7 i § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) oraz rażącym naruszeniem art. 4 pkt. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r.

o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2003 r. Nr 162 poz. 1568) i art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nie uwzględnienie w planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego

i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, pominięcie standardów przy zapisywaniu ustaleń tekstu planu miejscowego w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, nie uwzględnienie ustaleń dotyczących granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów polegających ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia

23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska na skutek pominięcia w ustaleniach uchwały parku przy pałacu w B. wpisanego do rejestru zabytków nieobjęcie go w ten sposób właściwą ochroną oraz działaniami odtworzeniowymi i rewaloryzacyjnymi w odniesieniu do historycznego zagospodarowania terenu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i istotne naruszenie trybu jego sporządzania (nie dokonanie zmiany Studium), wpis zespołu pałacowo - folwarcznego w planie jako wpisanego do rejestru zabytków bez uprzednio wprowadzonej zmiany w Studium, użycie w § 6 ust. 1 pkt. 8 uchwały określeń wykraczających poza przyznaną Radzie Gminy kompetencje do stanowienia zakazu w zakresie umieszczania reklam lub innych tablic informacyjnych,

- § 7 uchwały we fragmencie "1.ZP" z rażącym naruszeniem art. 3 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nast. z rażącym naruszeniem art. 140 ustawy Kodeks Cywilny oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przyjęcie nieprecyzyjnym ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu na skutek użycia niejednoznacznych symboli literowych wprowadzających w błąd adresatów uchwały (nie objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o różnych zasadach zagospodarowania i wprowadzenie jednolitego symbolu 1.ZP dla terenu stanowiącego przestrzeń publiczną Gminy - działka nr geodezyjny [...] oraz własność prywatną skarżącej niebędącą przestrzenią publiczną - działka nr geodezyjny[...]), ograniczenie prawa własności skarżącej, niezgodność zastosowania oznaczeń na rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego, nie oznaczenie terenu oznaczonego symbolem 1.ZP w części dotyczącej działki nr [...] jako terenu przestrzeni publicznej,

- § 7 pkt 3 uchwały z istotnym naruszeniem art. 3 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

poprzez użycie określeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wykraczających poza przyznaną Radzie Gminy kompetencje do stanowienia zakazu w zakresie umieszczania reklam lub innych tablic informacyjnych,

- § 9 uchwały z istotnym naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 7 i § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) oraz rażącym naruszeniem art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

poprzez nie uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, pominięcie standardów przy zapisywaniu ustaleń tekstu planu miejscowego w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, nie uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska na skutek pominięcia parku przy pałacu w B. wpisanego do rejestru w ustaleniach planu jako terenu podlegającego ochronie polegających na podstawie przepisów ustawy a dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wpis zespołu pałacowo - folwarcznego w planie jako podlegającego ochronie bez uprzednio wprowadzonej zmiany w Studium,

- § 12 ust. 1 uchwały z istotnym naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszenie art. 4 pkt. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

poprzez pominięcie w określonym uchwałą układzie komunikacyjnym drogi od baszty południowo- zachodniej zespołu pałacowo-folwarczno-parkowego w B. biegnącej do drogi dojazdowej nr geodezyjny[...];

- § 13 ust. 1 uchwały z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym i z rażącym naruszeniem art. 140 ustawy Kodeks Cywilny oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

poprzez uniemożliwienie swobodnego korzystania z nieruchomości na skutek ustalenia planu dopuszczającego korzystanie w zakresie własnym ze studni wyłącznie w przypadku braku zaopatrzenia w wodę z sieci wodociągowej, uniemożliwienie skarżącej wykonywanie nieodpłatnego prawa służebności polegającym na korzystaniu z ujęcia przy rzece Ł., nie określenie prognozy skutków finansowych,

- § 13 ust. 2 uchwały z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z rażącym naruszeniem art. 140 ustawy Kodeks Cywilny oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

poprzez uniemożliwienie swobodnego kształtowania własnej sytuacji prawnej na skutek nie uwzględnienia w planie możliwości budowy indywidualnej oczyszczalni ścieków w przypadku gdy istnieje uzasadniona możliwość korzystania z kanalizacji indywidualnej, uniemożliwienie skarżącej wykonywanie nieodpłatnego prawa służebności polegającym na korzystaniu z instalacji sanitarnej usytuowanej na terenie oznaczonym symbolem 1.ZP niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania zabudowań folwarcznych pałacu w B., nie określenie prognozy skutków finansowych, częściowe uwzględnienie uwag skarżącej - pominięcie procedury planistycznej w myśl art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- § 13 ust. 3 uchwały z istotnym naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 4 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego art. 4 pkt 4 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z rażącym naruszeniem art. 140 ustawy Kodeks Cywilny, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

poprzez uniemożliwienie swobodnego korzystania z nieruchomości na skutek ustaleń planu dopuszczających jako jedyny sposób odprowadzania wód opadowych - na teren własny utwardzony, uniemożliwienie skarżącej wykonywanie nieodpłatnego prawa służebności polegającym na korzystaniu z instalacji wodno-kanalizacyjnej usytuowanej na terenie oznaczonym symbolem 1.ZP niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania zabudowań folwarcznych pałacu w B., nie określenie prognozy skutków finansowych,

- § 19 uchwały z istotnym naruszeniem m.in. art. 1 ust. pkt 4, art. 6, art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 8 ust. 2, § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego, planu zagospodarowania przestrzennego art. 4 pkt 4 i 6, art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz rozporządzeniem Wojewody D. z dnia [...] r. w sprawie R. Parku Krajobrazowego w zw. z art. 2,5,7,21 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

poprzez ustalenie na terenie w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej oznaczonym 3.MN2 4.MN2 przeznaczenia terenu - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (sprzeczność ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M.), ustalenie w miejscu planowanej strefy ochrony ekspozycji zespołu zabytkowego w B. zabudowy, niezgodność załącznika graficznego z częścią tekstową planu, zaprojektowanie zabudowy w kolizji z usytuowaną na terenie 3.MN2 i 4.MN2 infrastrukturą techniczną (linia wodociągowa i energetyczną), uniemożliwienie skarżącej wykonywanie nieodpłatnego prawa służebności gruntowej polegającym na korzystaniu z ujęcia wody (studni) usytuowanego przy rzece Ł., nie określenie prognozy skutków finansowych na skutek planowanej budowy osiedla domów jednorodzinnych, wprowadzenie ustaleń powodujących uszczerbek dla wartości zabytku,

- § 24 ust. 2 uchwały z istotnym naruszeniem art. 1 ust. pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym art. 4 pkt 4 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 2 i art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

poprzez pominięcie w ustaleniach ustaleń w zakresie zachowania historycznej infrastruktury technicznej trwale związanej z obiektem zabytkowym na terenie objętym ścisłą ochroną konserwatorską

- § 24 ust. 3 pkt 2 uchwały z istotnym naruszeniem art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy rażącym naruszeniem art. 140 ustawy Kodeks Cywilny oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

poprzez użycie określeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wykraczających poza przyznaną Radzie Gminy kompetencje do decydowania o podziale nieruchomości zabytkowej,

- § 28 z istotnym naruszeniem m.in. art. 1 ust. pkt 4 ustawy art. 4 pkt 4 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 2 i art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

poprzez pominięcie ustaleń w zakresie zachowania historycznej infrastruktury technicznej trwale związanej z obiektem zabytkowym na terenie objętym ścisłą ochroną konserwatorską niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania obiektu zabytkowego na działce nr [...] w B., uniemożliwienie skarżącej wykonywanie nieodpłatnego prawa służebności polegającym na korzystaniu z instalacji wodno-kanalizacyjnej usytuowanej na terenie oznaczonym symbolem 1.ZP, nie określenie prognozy skutków finansowych, niezgodność ustaleń tekstowych z załącznikiem graficznym uchwały.

Dodatkowo skarżąca zarzuciła Radzie Gminy M. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i istotne naruszenie trybu jego sporządzania.

Powołując się na zawarte w skardze zarzuty H. F. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń zawartych w § 6, §7, §9, § 12, § 13 ust. 1 we fragmencie: ,,w przypadku braku możliwości przyłączenia się do sieci wodociągowej", § 13 ust. 2 i ust. 3, § 19, § 24 i § 28 oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiona została szczegółowa argumentacja, odnosząca się do poszczególnych zarzutów sformułowanych w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu 7 lutego 2013 r. pełnomocnik Gminy M. wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej i nie zasługującej na uwzględnienie.

Uzasadniając ten wniosek pełnomocnik Gminy podała m.in., że zaskarżona uchwała została przedłożona właściwemu organowi nadzoru tj. Wojewodzie Dolnośląskiemu w celu zbadania jej zgodności z prawem.

Organ nadzoru nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego, ale – jak wyjaśniła pełnomocnik Gminy Mysłakowice – w dniu 4 września 2012 r. za pośrednictwem Rady Gminy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy Mysłakowice z dnia 29 grudnia 2011 r. Nr XX/102/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru wsi Bobrów w Gminie Mysłakowice.

W skardze Wojewoda Dolnośląski zwrócił się o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 4 pkt 1 we fragmencie: ,,w skali 1:1000", § 2 pkt 10, § 10 pkt 4 i pkt 5 we fragmencie: ,,budowlanej" oraz § 10 pkt 6 lit. a i b, § 10 pkt 2 we fragmencie: ,,pod warunkiem uzgodnienia z zarządcą", § 12 ust. 2 pkt 2 we fragmencie "nowe skrzyżowania i nowe zjazdy za zgodą zarządzającego", § 12 ust. 3 i 4 we fragmencie "na wniosek inwestora (zarządzającego) w przypadku jej modernizacji", § 12 ust. 7 pkt 8 we fragmencie "za zgodą zarządzającego drogą", § 12 ust. 8 zd. 2, § 12 ust. 9 we fragmencie " i za zgodą zarządzającego", § 12 ust. 11 we fragmencie "za zgodą zarządcy drogi", § 13 ust. 6 pkt 6 pkt 2 lit. b. Ponadto w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy Mysłakowice zwróciła uwagę, że w odniesieniu do zakwestionowanych przez skarżącą przepisów zaskarżonej uchwały organ nadzoru nie wniósł żadnych zastrzeżeń prawnych.

Jednocześnie pełnomocnik Gminy wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 11 grudnia 2012 r. stwierdził nieważność § 1 ust. 4 pkt 1 we fragmencie "w skali 1:1000", § 10 pkt 4 i 5 we fragm. "budowlanej", oraz § 10 pkt 6 lit. a i b, § 10 pkt 2 we fragmencie " pod warunkiem uzgodnienia z zarządcą", § 12 ust. 2 pkt 2 we fragmencie "nowe skrzyżowania i nowe zjazdy za zgodą zarządzającego", § 12 ust. 3 i 4 we fragmencie "na wniosek inwestora (zarządzającego) w przypadku jej modernizacji", § 12 ust. 7 pkt 8 we fragm. " za zgodą zarządzającego drogą", § 12 ust. 8 zd. 2, § 12 ust. 9 we fragm. " i za zgodą zarządzającego", § 12 ust. 11 we fragmencie "za zgodą zarządcy drogi", § 13 ust. 6 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały.

W ocenie pełnomocnika Gminy skoro organ nadzoru w odniesieniu do zaskarżonych przez H. F. przepisów uchwały Rady Gminy w Mysłakowicach nr XX/102/11 z dnia 29 grudnia 2011 r. nie wniósł żadnych zastrzeżeń, to stwierdzić należy, iż skarga H. F. na tę uchwałę jest bezzasadna i jako taka powinna zostać oddalona.

Do treści odpowiedzi na skargę odniosła się H. F. w skierowanym do Sądu piśmie z dnia 22 marca 2013 r. Skarżąca przedstawiła w nim analizę treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego podstawę prawną przedmiotowej skargi z powołaniem się na stanowisko nauki i judykatury. Jednocześnie stwierdziła, że spełnia wszystkie przesłanki określone w tym przepisie przez ustawodawcę. Ponadto wskazała – zamieszczając stosowną argumentację, że wniesienie skargi na uchwałę planistyczną Rady Gminy Mysłakowice z dnia 29 grudnia 2011 r. Nr XX/102/11 przez Wojewodę Dolnośląskiego, działającego jako organ nadzoru, pozostaje bez wpływu na przyznane jej prawo do zaskarżania tej uchwały w trybie powołanego w osnowie przepisu.

Rozprawa wyznaczona na dzień 8 maja 2013 r. została odroczona na wniosek skarżącej uzasadniony przebywaniem na leczeniu w warunkach szpitalnych.

Na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte.

Sąd po zamknięciu rozprawy odroczył termin ogłoszenia orzeczenia w sprawie i wyznaczył go na dzień 26 czerwca 2013 r. W tym dniu na posiedzeniu jawnym Sąd postanowił rozprawę zamkniętą w dniu 19 czerwca 2013 r. otworzyć na nowo i zwrócić się do Prokuratora Okręgowego we W. z wnioskiem o rozważenie zasadności zgłoszenia udziału w przedmiotowym postępowaniu, odraczając jednocześnie rozprawę na termin wyznaczony z urzędu.

Pismem z dnia 30 lipca 2013 r., doręczonym Sądowi w dniu 6 sierpnia 2013 r. Prokurator Okręgowy we W. zgłosił udział w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie.

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 22 października 2013 r. pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że podtrzymuje skargę i stanowisko w niej zawarte, natomiast Prokurator Prokuratury Rejonowej (del. do Prokuratury Okręgowej) podzieliła stanowisko Rady Gminy w Mysłakowicach i wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. Nr 270, poz. 1101).

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie, była uchwała należąca do tej kategorii aktów.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w zakresie opisanym w pkt I i II wyroku, nie znajdując jednocześnie podstaw dla uwzględnienia skargi w pozostałej części, co uprawniało Sąd do zastosowania przy orzekaniu przepisów art. 147 § 1 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzednio wskazanej.

Należy też podnieść, że poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego pozostaje ocena celowości czy słuszności działania organów gminy, a sąd wypowiada się tylko o zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

W rozpoznawanej sprawie aktem tym była uchwała Nr XX/102/11 Rada Gminy Mysłakowice z dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru wsi Bobrów w Gminie Mysłakowice. Zaskarżenie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak wszystkich uchwał podjętych w zakresie administracji publicznej jest możliwe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wcześniej powoływanej.

Poprzedzając wyjaśnienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał też za konieczne wyjaśnić, że orzekając w sprawie nie zaakceptował zarzutu zawartego w odpowiedzi na skargę, podzielonego również przez uczestniczącego w rozprawie Prokuratora, a wyprowadzonego z treści art. 101 ust. 2 powoływanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym. Przepisem tym ustawodawca wyłączył możliwość stosowania art. 101 ust. 1 tej ustawy, poniżej omawianego, jeżeli w sprawie orzekł już sąd administracyjny i skargę oddalił.

Wnosząc o oddalenie skargi z powołaniem się na przepis art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, uwzględniający powagę rzeczy osądzonej pełnomocnik Gminy Mysłakowice i Prokurator odwołały się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2012 r., którym Sąd orzekając w sprawie o sygnaturze II SA/Wr 689/12 ze skargi Wojewody Dolnośląskiego nie uchwałę Rady Gminy Mysłakowice z dnia 29 grudnia 2011 r. Nr XX/102/11 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru wsi Bobrów w Gminie Mysłakowice stwierdził nieważność § 1 ust. 4 pkt 1 we fragmencie "w skali 1:1000", § 10 pkt 4 i 5 we fragmencie "budowlanej", § 10 pkt 6 lit a i b, § 10 pkt 2 we fragmencie "pod warunkiem uzgodnienia z zarządcą", § 12 ust. 2 pkt 2 we fragmencie "nowe skrzyżowania i nowe zjazdy za zgodą zarządzającego", § 12 ust. 3 i 4 we fragmencie "na wniosek inwestora (zarządzającego) w przypadku jej modernizacji", § 12 ust. 7 pkt 8 we fragmencie "za zgodą zarządzającego drogą", § 12 ust. 8 zd. 2, § 12 ust. 9 we fragmencie "i za zgodą zarządzającego", § 12 ust. 11 we fragmencie ,,za zgodą zarządcy drogi", § 13 ust. 6 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wniosku o oddalenie skargi pełnomocnik Rady Gminy Mysłakowice wyjaśniła, że organ nadzoru tj. Wojewoda Dolnośląski nie zakwestionował innych ustaleń planu miejscowego niż objęta skargą, skierowaną do Sądu i uwzględnioną wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. II SA/Wr 689/12. Wskazywano jednocześnie, że wobec treści art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej na wstępie, uznać należy, że Sąd orzekając w sprawie o sygn. II SA/Wr 689/12 dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu planistycznego w całości i nie stwierdził innych naruszeń prawa poza uwzględnionymi w sentencji wyroku z dnia 11 grudnia 2012 r., co oznacza, że uchwała Rady Gminy Mysłakowice z dnia 29 grudnia 2011 r. Nr XX/102/11 w pozostałej (tzn. nie objętej kasacyjnym wyrokiem powyżej opisanym) części jest niewadliwa, czyli spełnia kryterium legalności.

W ocenie Sądu orzekającego w rozpoznawanej obecnie sprawie sytuacja spowodowana wyrokiem powyżej opisanym nie odpowiada hipotezie przepisu art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzednio powoływanej, zatem jego konsekwencją materialnoprawną nie było – w przypadku tej sprawy – pozbawienie H. F. możliwości zaskarżenia uchwały Rady Gminy Mysłakowice z dnia 29 grudnia 2011 r. Nr XX/102/11, wcześniej opisywanej, na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 tej ustawy. Uznając dopuszczalność skargi wnoszonej w tym trybie Sąd w składzie orzekającym w sprawie zaaprobował wielokrotnie prezentowane w judykaturze administracyjnej stanowisko, zgodnie z którym ,,...przy ustalaniu granic powagi rzeczy osądzonej należy mieć na uwadze, że jeżeli w art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stwierdza się, iż przepisu ust. 1 tegoż artykułu nie stosuje się wówczas, gdy w sprawie orzekał już uprzednio sąd administracyjny i skargę oddalił, to rozumieć to należy w ten sposób, iż sąd orzekł już merytorycznie w sprawie konkretnych interesów lub uprawnień naruszonych przez uchwałę organów samorządu terytorialnego nie zaś w sprawie tej uchwały". (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1806/12, Lex w 1233713). W orzecznictwie akceptowano również to, że zróżnicowany charakter prawny treści niektórych aktów prawa miejscowego, w tym szczególnie miejscowych planów zagospodarowania powoduje, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy sprawy, w której orzekał sąd administracyjny i skargę oddalił z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07, Lex nr 490131; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1275/10, Lex nr 993051).

W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że zgodnie z treścią wskazanego w podstawie prawnej skargi przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W warunkach przywołanej regulacji Sąd był zobligowany przede wszystkim do ustalenia, czy skarga spełnia wymagania formalne tzn. czy została wniesiona w terminie, czy jej wniesienie poprzedzone było bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zaskarżony akt należy do sfery administracji publicznej. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżąca przed dokonaniem tej czynności wezwała bezskutecznie - Radę Gminy Mysłakowice do usunięcia naruszenia prawa. Nie może też budzić wątpliwości - wobec przedmiotu normowanego uchwałą, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Spełnienie wymogów formalnych skutkowało uprawnieniem Sądu do dokonania oceny legitymacji skarżącej do zaskarżenia opisanej w petitum skargi uchwały.

Należy zatem zwrócić uwagę, że konstrukcja przywołanego poprzednio przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w istotny sposób rzutuje na legitymację podmiotu skarżącego. Odmiennie niż w przypadku legitymacji procesowej, określonej w art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez posiadanie interesu prawnego, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie wskazywanego powyżej przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej (np. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 47/04, ONSA i NSA 2005/1/2).

Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest zatem na szczególnych zasadach. Ocena taka może być dokonana po stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i w zależności od jego rodzaju skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Uwzględnienie skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Wprowadzone przez ustawodawcę w hipotezie omawianego przepisu pojęcie "interesu prawnego" w nauce prawa odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżonym aktem. Wskazuje się przy tym na konkretny, aktualny i indywidualny interes prawny (por. Wielka encyklopedia prawa pod red. E. Smoktunowicz). Z kolei przez uprawnienie rozumiany jest sposób, w jaki norma prawna wyznacza zachowanie adresata normy; w przeciwieństwie do obowiązku oznacza możliwość wyboru określonego zachowania. Uprawnienie zatem to prawem przyznana "możność działania", (np. P. Chmielnicki w: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004).

W literaturze przedmiotu powszechnie akceptowany jest też pogląd, że pojęcie interesu prawnego obejmuje także posiadanie uprawnienia, a odrębne traktowanie tych pojęć byłoby błędne (np. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999).

Istotne przy tym jest, że źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa), a do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszenia. W związku z tym w skardze należy wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia w dacie wniesienia skargi, a nie przyszłości, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę.

Interes prawny skarżącego wskazany w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.

W ocenie Sądu należy też zwrócić uwagę na dodatkowy aspekt legitymacji skargowej związany z czynnością podejmowaną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazany przez Sąd Najwyższy wyroku z dnia 7 marca 2003 r. (sygn. akt III RN 42/02; OSNP 2004/7/114), w którego treści Sąd ten stwierdził, że "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej ... .

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy w korzystaniu przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym."

Zważyć też należy, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8).

W uznaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie skarżąca wykazała zaistnienie w dacie wniesienia skargi naruszenia jej uprawnień właścicielskich ustaleniami zaskarżonej uchwały, przyjętymi w § 24 ust. 3 pkt 2 oraz w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1ZP, a to obligowało Sąd do merytorycznego rozpoznania skargi.

We wskazanym powyżej zapisie § 24 ust. 3 pkt 2 przedmiotowej uchwały dotyczącym terenu oznaczonego symbolem 1U, obejmującego nieruchomość skarżącej, Rada Gminy Mysłakowice ustaliła zakaz podziału nieruchomości. Zdaniem Sądu ustalenie o takiej treści w sposób nieupoważniony ogranicza realizowanie uprawnień właścicielskich przez skarżącą, pozbawiając ją możliwości korzystania, przy spełnianiu warunków określonych ustawowo – z prawa do ubiegania się o dokonanie podziału nieruchomości, przyznanego przepisami rozdziału pierwszego Działu trzeciego (art. 92 - art. 100) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). W istniejącym porządku prawnym brak jest – zdaniem Sądu – przepisu powszechnie obowiązującego, z którego organ uchwałodawczy gminy mógłby w sposób legalny wyprowadzić upoważnienie do przyjęcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalenia formułującego zakaz podziału nieruchomości.

Ustalenie o takiej treści należy zatem traktować jako przekroczenie dozwolonych prawem granic władztwa planistycznego.

Przejawem braku respektowana uprawnień właścicielskich skarżącej i obiektywnego porządku prawnego są również – w uznaniu Sądu – zapisy dotyczące terenu oznaczonego symbolem 1ZP przyjętym dla zieleni urządzonej – parkowej. W granicach terenu oznaczonego tym symbolem znajduje się park przy pałacu w B. położony częściowo na działce o numerze geodezyjnym[...], stanowiącej własność skarżącej. Jak wskazywano już wcześniej w uzasadnieniu park decyzją D.Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...] r. został jako zabytek nieruchomy wpisany do rejestru zabytków województwa dolnośląskiego. Ten fakt nie został jednak uwzględniony w ustaleniach planistycznych zawartych w zaskarżonej uchwale, nawet tych formułujących zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (Rozdział 5), wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej (Rozdział 6) oraz przyjętych w zakresie granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas zmiennych (Rozdział 8), a ponadto w ustaleniach szczegółowych zawartych w § 28 uchwały. Park pominięto nawet w wykazie zabytków nieruchomych, przedstawionym w § 6 zaskarżonego aktu planistycznego.

W uznaniu Sądu konsekwencją takiego potraktowania w treści uchwały planistycznej terenu oznaczonego symbolem 1ZP jest wykluczenie nieruchomości parkowej, należącej do skarżącej z kręgu ochrony, do zapewnienia której ustawodawca zobowiązał organ uchwałodawczy gminy w powoływanej wcześniej ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w szczególności w jej rozdziale pierwszym i drugim.

Zdaniem Sądu nie zasługiwały natomiast na akceptację zarzuty dotyczące treść § 6, § 7, § 12, § 13 ust. 1 we fragmencie: ,,w przypadku braku możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej" § 13 ust. 2 i ust. 3, § 19, § 24 i § 28 w zakresie w jakim nie zostały uwzględnione poprzez kasacyjne orzeczenie Sądu.

Sąd nie dopatrzył się kwalifikowanego naruszenia prawa ustaleniami przyjętymi w § 6 zaskarżonej uchwały poza nieuwzględnieniem w tym przepisie obszaru parku. Zamieszczone w powoływanym § 6 postanowienia w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej – w odniesieniu do wskazanych w nim obiektów zabytkowych – są prawidłowe, a wyeliminowanie ich z obrotu prawnego byłoby nieuzasadnione i skutkowałoby pozbawieniem zaskarżonego aktu planistycznego ustaleń regulujących kwestie stanowiące obligatoryjny element miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Taką samą ocenę Sąd przyjął w odniesieniu do żądania skargi dotyczącego § 7 przedmiotowej, uchwały w części, w jakiej jego treść nie odnosi się do terenu oznaczonego symbolem 1ZP.

Nie można również – zdaniem Sądu – uznać za naruszające prawo ustalenia zwarte w objętym żądaniem kasacyjnym skargi § 12, bowiem przyjętym uchwałą ustaleniom w zakresie zasad modernizacji, zabudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej nie można zarzucić wadliwości, uprawniającej do uwzględnienia skargi. Istotne jest przy tym, że droga dojazdowa od baszty południowo-zachodniej zespołu pałacowo – folwarczno – parkowego w B. do drogi dojazdowej oznaczonej numerem geodezyjnym [...], nie objęta postanowieniami § 12 przedmiotowej uchwały nie jest elementem podstawowego układu komunikacji drogowej w obszarze objętym procedurą planistyczną.

Sąd nie znalazł też podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa przez ustalenia zawarte w § 13 ust. 1 we fragmencie: ,,w przypadku braku możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej", § 13 ust. 2 i ust. 3 kwestionowanej uchwały. Należy przede wszystkim wyjaśnić, że ustalenia te regulują przyszłościowo kwestie których dotyczą i nie wywołują skutków w odniesieniu do stanów istniejących (zastanych) w zakresie gospodarki wodno-ściekowej. Wbrew zarzutom skarżącej ustalenia te nie pozbawiają jej możliwości korzystania ze służebności, obciążającej sąsiednią nieruchomość (oznaczoną numerem geodezyjnym[...]), ani nie uniemożliwiają jej ubieganie się o uzyskanie akceptacji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na realizację indywidualnej oczyszczalni ścieków w trybie art. 28 ust. 1 lub art. 30 ust. 1 pkt 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane.

Niezasadne są także – w ocenie Sądu – zarzuty formułowane w skardze w odniesieniu do ustaleń zawartych w § 19 zaskarżonej uchwały, dotyczących terenów oznaczonych symbolami 3MN2 i 4MN2, do których skarżącej nie przysługuje tytuł prawny. Zapisy kwestionowanego § 19 zostały przyjęte w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego i z zachowaniem – zdaniem Sądu – dozwolonych granic tego uprawnienia, w które ustawodawca wyposażył gminę. Oznacza ono, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego bądź to precyzyjne zapisy, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów, co do ich przeznaczenia.

Ustawodawca przewidział również to, że przyznany gminie przywilej ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w konsekwencji może w szczególnych przypadkach prowadzić do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności przez właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Możliwość realizowania konkretnej zabudowy na terenach oznaczonych w przedmiotowym planie symbolami 3MN2 i 4MN2 z uwzględnieniem uciążliwości i ewentualnego nadmiernego jej oddziaływania na nieruchomości sąsiednie będzie rozważana w postępowaniu o pozwolenie na budowę, w toku którego prawodawca zagwarantował podmiotom kwalifikowanym wg kryteriów określonych w przepisie art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, stosowną ochroną ich interesów.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała narusza prawo w zakresie określonym w pkt. I i II wyroku i stosowanie do przepisów art. 147 §1 i art. 151 powoływanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 powołanej powyżej ustawy, zgodnie z który w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uciszonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika.