II SA/Sz 573/13

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia

[...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) - dalej "K.p.a.", nakazał J.S. i H.S. rozbiórkę pięciu tymczasowych obiektów budowlanych posadowionych na działce nr [...] bez zezwolenia właściwego organu tj:

- domku holenderskiego o wymiarach [...]m,

- zadaszenia drewnianego o wym. [...],

- obiektu drewnianego gospodarczego o wymiarach [...] m,

- zadaszonej pergoli o wymiarach [...]m,

- przyczepy turystycznej, która z uwagi na nie przedłożenie dowodu rejestracyjnego została uznana za obiekt budowlany a nie pojazd.

Organ wskazał w uzasadnieniu tej decyzji, że ww. obiekty, nie posiadające fundamentów, zostały ustawione na działce nr [...] na przełomie [...] r. bez zezwolenia właściwego organu. Obiekty te nie zostały przeznaczone do rozbiórki ani przeniesienia w inne miejsce i od czasu posadowienia ich lokalizacja nie zmieniała się, dlatego też nie noszą cech tymczasowości i nie mogły zostać uznane za tymczasowe obiekty budowlane. Ponieważ lokalizacja przedmiotowych obiektów na wskazanej wyżej działce narusza ustalenia obowiązującego planu miejscowego, ich legalizacja nie jest możliwa. Działka nr [...] w [...] znajduje się bowiem na terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod trwałe użytki zielone oraz grunty orne, na którym obowiązuje zakaz zabudowy, w tym zabudowy rolniczej.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego,

po rozpoznaniu odwołania H.S. i J.S., decyzją z dnia

[...] uchylił decyzję organu I instancji

w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że zadaszenia drewnianego przylegającego do przyczepy kempingowej, dwóch obiektów drewnianych pełniących funkcję gospodarczą, nie zalicza się do obiektów zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę wymagających zgłoszenia, ponieważ nie są to budynki gospodarcze, wiaty i altany w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy (łączna liczba takich obiektów zlokalizowanych na ww. działce o pow. 300 m2, nie licząc przyczep kempingowych, wynosi trzy i przekracza dopuszczalną liczbę takich obiektów na każde 500 m2 powierzchni działki). Obiekty te nie są połączone trwale z gruntem, nie zostały wybudowane na okres 120 dni, nie są też przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie robót budowlanych. Nie są również budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie należą także do żadnej z pozostałych kategorii obiektów wyliczonych w art. 29 ust. 1 ww. ustawy, tym samym zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, na budowę tego typu obiektów wymagane jest pozwolenie na budowę. Inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał, zatem opisane wyżej obiekty drewniane zostały usytuowane na działce nr [...] w warunkach samowoli budowlanej. Zatem organ I instancji w stosunku do tych obiektów przyjął prawidłowy tryb postępowania, niezależnie od tego, że posiadają one cechy tymczasowych obiektów budowlanych. Pozwolenia na budowę wymaga także zlokalizowanie na działce przyczep kempingowych, o ile przeznaczone są do celów rekreacyjnych lub mieszkaniowych (obiekt letniskowy) i posiadają one cechy obiektu budowlanego a nie pojazdu. Zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy nie pozwalał na ocenę, czy przyczepa kempingowa typu domek holenderski powinna zostać sklasyfikowana jako obiekt budowlany czy też pojazd. W tym celu organ I instancji powinien przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe m. in. ustalić, czy przyczepa ta posiada koła, czy jest wyposażona w instalacje zewnętrzne, oraz jaką pełni funkcję.

Organ odwoławczy dodał, że w dniu [...] r. do organu I instancji wpłynęła kopia dowodu rejestracyjnego oraz kopia polisy ubezpieczenia przyczepy kempingowej modelu "[...]" od odpowiedzialności cywilnej jej właściciela J.S.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nakazał właścicielom działki rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego tj. domku holenderskiego o wym. [...] postawionego bez pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w dniu [...] r. na działce nr [...] zostały przeprowadzone oględziny w czasie których ustalono,

że zostało rozebrane drewniane zadaszenie o wym. [...]m, drewniany obiekt gospodarczy o wym. [...] m, a także zadaszona pergola o wym. [...]. Ponieważ właściciele działki okazali dowód rejestracyjny jednej z dwu przyczep znajdujących się na działce, przyczepę tę zakwalifikowano jako pojazd a nie obiekt budowlany. Natomiast druga przyczepa tzw. domek holenderski o wym. wymiarach [...] mx [...]m nie mogła zostać uznana za pojazd ponieważ nie spełnia warunku maksymalnej dopuszczalnej szerokości pojazdu [...] m określonej w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262 ze zm.). Ponadto, domek holenderski wyposażony został w instalacje zewnętrzne, co potwierdzają wykonane w czasie kontroli zdjęcia.

Organ I instancji wskazał, że pismem z dnia [...] r. J.S. poinformował, że przesunął domek holenderski o 60 m w tył działki, czego jednak nie potwierdziły oględziny które miały miejsce w dniu [...] r. Ponadto, nawet przesuniecie obiektu o 60 m nie mogłoby zostać uznane za jego rozbiórkę.

W odwołaniu od tej decyzji H.S. i J.S. zarzucili wydanie decyzji z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego nie zastosowanie w sprawie oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 8, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. przez nie wyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie oraz nie uwzględnienie wytycznych organu odwoławczego. Zdaniem odwołujących się organ I instancji nie ustalił, czy domek holenderski jest altanką, ani w żaden inny sposób nie zakwalifikował tego domku. Określenie, że obiekt ten nie jest pojazdem, nie jest wystarczające. Zdaniem odwołujących się, w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego który pozwala na budowę, bez pozwolenia na budowę, wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan, oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym liczba obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Obecnie na przedmiotowej działce o pow. 300 m2 pozostał domek holenderski spełniający funkcję altany, którego powierzchnia nie przekracza 25 m2. Zatem na posadowienie domku holenderskiego nie było wymagane pozwolenie na budowę.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że ustawienie obiektu budowlanego, wykorzystywanego na cele turystyczne, wyłącza możliwość zastosowania w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał. W przypadku budowy obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę zastosowanie mają przepisy art. 48 ust. 2 ww. ustawy, pozwalające zalegalizować powstałą samowolę budowlaną, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr XI/53/2003 Rady Gminy w Ustroniu Morskim z dnia

8 września 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 79 poz. 1376 z późn. zm.), działka nr [...] zlokalizowana jest w granicach terenu elementarnego RP i ZZ dla którego zgodnie z § 28 i 29 planu ustalony został zakaz lokalizacji zabudowy, w tym zabudowy rolniczej. Okoliczność ta uniemożliwia legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej, co uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołujący się podczas kontroli w dniu [...] r. oświadczyli, że domek holenderski pełni funkcję turystyczną, co nie budziło wątpliwości organu prowadzącego postępowanie. Przepisy prawa budowlanego nie zawierają ustawowej definicji altany,

a reguły wykładni prawa nakazują w braku definicji legalnej stosować wykładnię językową. Zgodnie z definicją słownikową altana to budowa o lekkiej konstrukcji, często z ażurowymi ścianami, mająca na celu chronić przed słońcem, wiatrem czy deszczem. Domek objęty postępowaniem nie spełnia tych wymogów w zakresie konstrukcji i zastosowanych wyrobów budowlanych. Kwestią zasadniczą jest niezgodność przedmiotowej samowoli z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a bez wpływu na rozstrzygniecie jest sytuacja w której obiekt został przesunięty o ok. 0,6 m, bowiem na posadowienie domku holenderskiego w innym miejscu inwestor również winien uzyskać pozwolenie na budowę od właściwego organu administracji budowlanej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję H.S. i J.S. wnieśli o jej uchylenie. Zarzucili wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności nie zbadanie dokonanego podziału działek i wpływu tego podziału na przeznaczenie działek. Skarżący wyjaśnili, że nabywając działkę o pow. 300 m2 byli przekonani, iż ze względu na niewielki jej rozmiar, będą mogli ustawić na niej obiekty rekreacyjne, zresztą składali wnioski o zmianę przeznaczenia działki z funkcji rolnej na rekreacyjną. Zauważyli, że pierwotny plan zagospodarowania przestrzennego zakazywał podziału nieruchomości rolnej na działki o pow. mniejszej niż 20 000 m2, ale organ II instancji nie zbadał tych okoliczności, co jest istotnym uchybieniem przepisom postępowania. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja została sporządzona z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 K.p.a. gdyż organ nie wskazał faktów które uznał za udowodnione, wszystkich dowodów na których oparł rozstrzygniecie, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ w uzasadnieniu decyzji opisał jedynie niektóre z przeprowadzonych dowodów (np. oględziny), inne zaś pominął (akty notarialne), nie wyjaśniając z jakich przyczyn. Organ nie dokonał też ostatecznej kwalifikacji przedmiotowego obiektu, wyjaśnił jedynie, że nie jest on altaną ani pojazdem. Stwierdzenie, że obiekt budowlany nie jest altaną ani pojazdem nie zostało poparte żadnymi dowodami ani argumentami, za takowe nie można uznać odwołanie się do wykładni językowej słowa altana. Jeżeli organ miał wątpliwości jakiego obiektu dotyczy postępowanie, powinien był przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe przed wydaniem decyzji. Powyższe uchybienia spowodowały, że ustalenia faktyczne organu są błędne. Na skutek nienależytego ustalenia stanu faktycznego doszło do naruszenia norm prawa materialnego poprzez nie zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i błędne uznanie, że przedmiotowy obiekt nie jest altaną. Zdaniem skarżących, domek typu holenderskiego jest w istocie altaną, ma charakter przenośny i został posadowiony na działce do celów rekreacyjnych. Powierzchnia domku nie przekracza 25 m2, a powierzchnia działki nie przekracza 500 m2. Jeżeli organ odwoławczy przeprowadziłby dowody z przedłożonych aktów notarialnych

i zwróciłby się do Gminy z żądaniem ustalenia kwestii dotyczących przeznaczenia działki przed jej wydzieleniem, niewątpliwie mógłby zastosować wskazany wyżej przepis. Przedmiotowy obiekt w istocie jest altaną i uzyskanie pozwolenia na budowę przed jego posadowieniem nie było wymagane, ponieważ zostały spełnione pozostałe warunki z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził,

że najważniejszą kwestią w sprawie jest niezgodność przedmiotowej samowoli

z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, zgodnie z którym na przedmiotowej działce obowiązuje zakaz jakiejkolwiek zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak

i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania tej decyzji.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U.

z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Decyzja będąca przedmiotem skargi została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Jak ustaliły organy orzekające w sprawie skarżący na przełomie lat [...] ustawili na działce nr [...] w [...] domek typu holenderskiego o wym. [...] bez pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a więc w warunkach samowoli budowlanej. Podczas oględzin nieruchomości w dniu [...] r. skarżący oświadczyli do protokołu, że domek typu holenderskiego pełni funkcję przyczepy turystycznej. Zgodnie z obowiązującym od 2003 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowa działka przeznaczona jest na cele użytków zielonych i gruntów ornych, z zakazem lokalizowania na niej jakiejkolwiek zabudowy, w tym zabudowy rolniczej.

Stosownie do art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, samowola budowlana polegająca na wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, skutkuje nakazem rozbiórki. Nakaz rozbiórki nie jest jednak orzekany bezwzględnie, ustawodawca zobowiązuje organy do badania, czy budowa zrealizowana bez pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Właściwy organ jest zobowiązany wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego. Nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Konieczną przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność zrealizowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przede wszystkim z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Działka nr [...] położona jest na obszarze, na którym plan miejscowy obowiązujący od 2003 r., zakazuje lokalizowania jakiejkolwiek zabudowy. Zatem legalizacja posadowienia na działce rolnej domku holenderskiego nie była możliwa, gdyż narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 1999 r., sygn. akt SA/Bk 1672/97 usytuowane na nieruchomości gruntowej obiekty o tymczasowym charakterze, jak barakowozy czy obiekty kontenerowe, zaliczają się do wyszczególnionych w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego tymczasowych obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę (ONSA z 2000 r. Nr 1 poz. 38.). Ponieważ obiekt o tymczasowym charakterze został usytuowany na działce bez pozwolenia na budowę i nie jest możliwa jego legalizacja, organy orzekające trafnie uznały, że konieczne jest wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że domek holenderski jest w istocie altaną, na posadowienie której stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie jest wymagane pozwolenie na budowę należy zauważyć, że istotnym czynnikiem przy kwalifikacji prawnej określonej działalności, w wyniku której powstaje obiekt lub urządzenie budowlane, jest respektowanie przez inwestora celu (przeznaczenia) dla którego został on zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Art. 29 ust. 1 pkt 2 dotyczy wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Jak wskazał organ odwoławczy, skarżący oświadczyli w dniu

[...] r. do protokołu, że domek ten pełni funkcję przyczepy turystycznej. Dopiero w odwołaniu od decyzji, a także w skardze do Sądu skarżący wywodzili, że domek holenderski pełni funkcję altany. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, altana to budowla ogrodowa o niewielkich rozmiarach, służąca do wypoczynku i chroniąca przed deszczem, wiatrem lub słońcem, a należący do skarżących domek typu holenderskiego nie ma takiego charakteru.

Zaskarżona decyzja nie narusza art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W tym stanie rzeczy, skarga nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.