II SA/Wr 645/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego nałożył na M. i P. M. – inwestorów robót budowlanych w poziomie strychu i w poziomie piwnicy budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działce Nr [...] AM-[...] przy ul. [...] w Ż. w kwestii dotyczącej wykonania robót budowlanych na poziomie poddasza polegających na przebudowie lokalu mieszkalnego, obowiązek wykonania następujących robót budowlanych w celu doprowadzenia wyżej opisanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, polegających na:

1) wykonaniu nawiewu w drzwiach pomieszczenia łazienki, zgodnie z przepisem § 79 rozporządzenia o warunkach technicznych;

2) wykonaniu wentylacji grawitacyjnej zgodnie z § 77 ww. rozporządzenia w pomieszczeniu łazienki przewodami z materiałów niepalnych wyprowadzonymi ponad dach na wysokość zapewniającą wymagany ciąg;

3) zamontowaniu na elewacji tylnej (od zaplecza) pomiędzy otworami okiennymi drabiny zapewniającej dostęp na dach zgodnie z § 101 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych

oraz określił termin wykonania opisanych w punktach: 1, 2 i 3 robót budowlanych do dnia 30 sierpnia 2013 r.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że czynności procesowe w tej sprawie zostały podjęte w związku z pismem skierowanym do powiatowego organu nadzoru budowlanego w dniu [...] r. przez L. P. i K. P., którzy wnieśli o interwencję w sprawie opisanych powyżej robót budowlanych, wykonanych przez M. i P.M. W ocenie wnioskodawców zrealizowane przez inwestorów roboty budowlane naruszyły konstrukcję dachu oraz uniemożliwiają kontrolę stanu technicznego poddasza. Następnie organ orzekający podał w uzasadnieniu, że podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 29 marca 2012 r. ustalono, że przedmiotowy budynek ma funkcję mieszkalno-usługową, posiada kondygnację piwniczną parteru, piętra oraz poddasza i składa się z czterech lokali, przy czym jeden lokal mieszkalny i dwa usługowe, znajdujące się na parterze stanowią własność L. P., natomiast czwarty lokal mieszkalny stanowi współwłasność M. i P. M. Częściami wspólnymi nieruchomości jest kondygnacja piwnicza oraz korytarz na kondygnacji parteru. Ponadto stwierdzono, że w pomieszczeniu piwnicznym usytuowany jest kocioł na paliwo stałe podłączony do przewodu dymnego, stanowiący źródło ogrzewania dla lokalu nr [...] należącego do M. i P. M., a pomieszczenie to posiada przewód kominowy wentylacyjny, ale jest on zadeklowany. Inwestorzy przedłożyli kserokopię protokołu kominiarskiego z dnia [...] r. nie stwierdzającego nieprawidłowości.

Ustalono również, że na kondygnacji poddasza znajduje się pokój sypialny oraz łazienka, częściowo odsłonięte są elementy drewniane konstrukcji dachu oraz widoczne są ślady wyciętych elementów drewnianych konstrukcji dachu, przy czym wnioskodawca oświadczył, że wycięto około siedmiu mieczy, czy zastrzałów, co stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa konstrukcji budynku.

Następnie organ orzekający wskazał w uzasadnieniu, że w dniu 4 kwietnia 2012 r. inwestorzy złożyli wyjaśnienia do protokołu oględzin, podając m.in., że: w skład lokalu mieszkalnego nr[...] , który nabyli w dniu 3 marca 2003 r. (akt notarialny rep. A nr[...]) wchodzi również poddasze o powierzchni 24 m2, konstrukcja dachu nie została naruszona, a tylko niektóre drewniane elementy dachu oczyszczono i zakonserwowano dla uzyskania efektu dekoracyjnego, w 2010 roku przeprowadzono remont pokrycia dachowego zmieniając blachę na dachówkę ceramiczną, dostęp do przewodów kominowych jest zachowany poprzez okna połaciowe, osadzone w 2004 roku, a ponadto możliwy poprzez drabinę, przystawianą do elewacji budynku.

W dalszej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] (utrzymanym w mocy postanowieniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlane w dniu [...]r.) nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, polegających na przebudowie lokalu mieszkalnego, zaopiniowanej przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego wyodrębnił postępowanie w zakresie robót budowlanych wykonanych na poziomie poddasza, polegających na przebudowie lokalu mieszkalnego oraz w zakresie wentylacji w pomieszczeniu piwnicznym, w którym usytuowany jest kocioł na paliwo stałe.

Następnie organ orzekający wskazał w uzasadnieniu, że z przedłożonej oceny technicznej, odnoszącej się do przebudowy, sporządzonej przez uprawnioną osobę wynika, że:

- wykonane roboty budowlane obejmujące przebudowę poddasza nie wpływają ujemnie na statykę budynku;

- układ konstrukcyjnych więźby dachowej jest geometrycznie niezmienny, połączenia dachu prawidłowe;

- krokwie zadaszenia stromego zamocowane są bezpośrednio do belek stropowych w sposób pierwotny

- konstrukcja dachu pomimo nieznacznego zwiększenia obciążenia dachu stromego dachówką zapewnia bezpieczne przenoszenie obciążeń;

- ścianki działowe o konstrukcji lekkiej wykonano prawidłowo;

- roboty wykończeniowe wykonane zgodnie z sztuką budowlaną;

- roboty instalacyjne wykonane zgodnie z przepisami;

- zastosowane rozwiązania nie naruszają bezpieczeństwa pożarowego;

- powstałe pomieszczenia podczas przebudowy posiadają doświetlenie zgodne z § 57 warunków technicznych;

- szerokość pokoju sypialnego zgodna z § 94 warunków technicznych.

Reasumując autor oceny technicznej stwierdził, że wykonane roboty nie pogarszają bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania poza rozwiązaniami, które zostały opisane jako naruszające przepisy o warunkach technicznych. Do oceny technicznej dołączono również pozytywną opinię Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we W.z dnia [...] r.

Autor oceny technicznej nie stwierdził naruszenia przepisów techniczno- budowlanych w zakresie:

- braku wymaganego nawiewu w drzwiach do pomieszczenia łazienki wymaganego § 79 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie;

- braku wymaganej wentylacji w pomieszczeniu łazienki wymaganej § 77 ww. rozporządzenia;

- braku zapewnienia wyjścia z klatki schodowej na dach i do urządzeń technicznych tam zainstalowanych wymaganego § 101 i § 308 ww. rozporządzenia (co było już niespełnione podczas wyodrębniania lokali mieszkalnych i udziałów we współwłasności w roku 2002).

Autor oceny technicznej w zaleceniach określił roboty budowlane do wykonania w celu doprowadzenia ww. przebudowy do zgodności z przepisami polegające na:

- wykonaniu nawiewu w drzwiach pomieszczenia łazienki zgodnie z przepisem § 79 ww. warunków technicznych;

- wykonania wentylacji grawitacyjnej zgodnie z § 77 ww. warunków technicznych w pomieszczeniu łazienki przewodami z materiałów niepalnych wyprowadzonego ponad dach na wysokość zapewniającą wymagany ciąg;

- zamontowaniu na elewacji tylnej (od zaplecza) pomiędzy otworami okiennymi drabiny zapewniającej dostęp na dach zgodnie z § 101 ww. warunków technicznych.

W zakończeniu uzasadnienia organ pierwszej instancji wyjaśnił powody zastosowania w sprawie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane, wskazując jednocześnie na oczywistość samowolnego zrealizowania przez inwestorów przedmiotowych robót oraz odniósł się do zarzutów podnoszonych w toku postępowania przez L. P.

Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniósł L. P., który oświadczył, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, nie zapewniającą bezpieczeństwa i prawidłowego funkcjonowania całego budynku.

Ponadto zażądał odtworzenia wejścia na dach z klatki schodowej oraz przywrócenia konstrukcji dachu do stanu pierwotnego. Zarzucił również naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów prawa procesowego, w tym niewyrażenie zgody na udostępnienie akt sprawy i dokumentów oraz naruszenie prawa materialnego, w tym przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej oraz przepisów § 101 i § 308 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił okoliczności faktyczne istniejące w sprawie, wskazał przy tym, że zrealizowane przez inwestorów roboty budowlane należy zakwalifikować – w warunkach obowiązującej ustawy – Prawo budowlane – jako przebudowę, wymagającą pozwolenia na budowę, którym inwestorzy nie dysponowali, co oznacza, że zrealizowali ją w warunkach samowoli budowlanej.

Następnie organ wyjaśnił w uzasadnieniu, że w przypadku samowolnego wykonania robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1 (samowolna budowa obiektu budowlanego) właściwy organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane.

Jeżeli roboty są w trakcie realizacji, organ wydaje postanowienie, o którym mowa w art. 50 ust. 1, o wstrzymaniu robót, które traci ważność po upływie 2 miesięcy do dnia doręczenia, chyba, że w tym czasie została wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 ustawy. Natomiast, jeżeli roboty zostały zakończone to, zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy, należy zastosować przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 bez wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót.

W razie braku możliwości naprawy tj. doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem organ winien nakazać, w zależności od charakteru i zaawansowania robót, w drodze decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź przywrócenie stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie.

Natomiast, jeżeli istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć, w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót, w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami. Wyznaczony w decyzji termin powinien być możliwie krótki, ale prawnie i technicznie uzasadniony. Postępowanie jest wówczas kontynuowane zgodnie z ust. 3 omawianego artykułu.

Następnie organ orzekający podał, że z przedłożonej przez inwestorów oceny technicznej z listopada 2012 roku wynika, że celem doprowadzenia robót budowlanych związanych z przebudową poddasza i dachu budynku przy ul. [...] w Ż. do stanu zgodności z prawem należy wykonać wskazane w opracowaniu roboty budowlane.

W tej sytuacji należało nakazać inwestorom w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wykonanie robót budowlanych zapewniających zgodność przebudowy z ww. przepisami.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że z przedłożonej oceny technicznej wynika, że przedmiotowe roboty budowlane można zalegalizować pod warunkiem wykonania robót w niej wyszczególnionych. Sposób sporządzenia tej Oceny technicznej nie powoduje wątpliwości co do jej rzetelności i prawidłowości przez co nie można uznać, że materiał dowodowy zebrany w sprawie jest niepełny. Należy podkreślić, że celem prowadzonego postępowania naprawczego jest zapewnienie zgodności robót budowlanych związanych z przebudową poddasza i dachu budynku przy ul. P. [...] w Ż. z przepisami w szczególności przepisami techniczno-budowlanymi.

Odnośnie kwestii braku opinii Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we W. na temat wykonanych robót organ odwoławczy stwierdził, że pismem z dnia 24 października 2012 r. D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. pozytywnie zaopiniował zamierzenie polegające na wymianie pokrycia dachowego na dachówkę ceramiczną w kolorze czerwonym i wymianę okien połaciowych w budynku.

Odnosząc się do kwestii odtworzenia ogólnodostępnych włazów dachowych celem spełnienia wymogu § 308 ww. rozporządzenia organ stwierdził, że przepis ten mówi o zapewnieniu wejścia na dach z co najmniej jednej klatki schodowej. W przedmiotowym budynku brak jest klatki schodowej, z której to wejście mogłoby być zapewnione wobec czego niezasadne byłoby nakazanie odtworzenia włazów. Celem zapewnienia wejścia na dach i dostępności urządzeń na nim zlokalizowanych należy wykonać roboty wskazane w pkt 3 decyzji zaskarżonej.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia braku oświadczenia inwestorów o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania, bowiem przepis ten dotyczy postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i nie ma podstaw do jego stosowania w postępowaniu naprawczym w sprawie już wykonanych robót budowlanych prowadzonym w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.

Odnośnie braku ustosunkowania się przez organ I instancji co do naruszenia konstrukcji dachu stwierdzonego w protokole z oględzin z dnia 29 marca 2012 r. organ stwierdził, że autor oceny technicznej stwierdza, iż "Konstrukcja pomimo nieznacznego zwiększenia obciążenia dachu stromego dachówką (przy zmianie pokrycia) zapewnia bezpieczne przeniesienie obciążeń. Zaznaczyć przy tym należy brak niepożądanych zjawisk - w konstrukcji nie widać przeciążenia - nadmiernych ugięć konstrukcji, odkształceń czy przemieszczeń elementów ustroju nośnego, i węzłów tego ustroju. Konstrukcja jest statyczna i przenosi obciążenia zgodnie z zasadami wiedzy technicznej." Brak jest zatem powodów do wydania nakazu przebudowy konstrukcji dachu do stanu odpowiadającego stanowi istniejącemu przed wykonaniem inwestycji.

W zakończeniu uzasadnienia D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się do zawartego w odwołaniu zarzutu nie udostępnienia akt sprawy i powołał okoliczności wskazujące na jego niezasadność a ponadto poinformował, że zgodnie z przepisem art. 51 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane po upływie terminu określonego w decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub na wniosek inwestora właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku, a w przypadku jego niewykonania – decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował L. P., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze powołał argumenty przedstawione wcześniej w odwołaniu, podkreślając szczególnie kwestię braku dostępu do urządzeń zainstalowanych na dachu w celu zapobiegania tworzeniu się sopli od strony ulicy [...]oraz zaleganiu śniegu na części płaskiego dachu. Zdaniem skarżącego zaskarżoną decyzję dyskwalifikuje to, że uniemożliwia ona prawidłowe utrzymanie obiektu, a ponadto pominięto w niej fakt naruszenia konstrukcji dachu dwuspadowego poprzez wycięcie siedmiu mieczy.

W zakończeniu uzasadnienia skargi L. P. zwrócił się o "wydanie decyzji, której rozwiązania techniczne umożliwią dostęp do całego dachu, to jest części od strony wschodniej i zachodniej".

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 5 września 2013 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do swojej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podtrzymując stanowisko przyjęte w sprawie.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego doręczone zostały Sądowi przez skarżącego pisma z dnia 22 października 2013 r. wraz z załącznikami oraz z dnia 31 października 2013 r.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 6 listopada 2013 r. skarżący oświadczył, że nie zależy mu na wejściu na dach, ale na tym, aby inwestorzy przejęli obowiązek dbania o cały budynek. Ponadto podał, że nie mieszka w przedmiotowym budynku, bowiem lokal mieszkalny wynajmuje, a w należącym do niego lokalu usługowym prowadzony jest sklep.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., Nr 270, poz. 1101), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istotne również jest, że w ustawowo określonym zakresie kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ustawodawca nie uwzględnił uprawnienia tych sądów do merytorycznego orzekania w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym, co powoduje, że zasadność skargi skutkuje jedynie wydaniem orzeczenia kasacyjnego lub o innej szczególnej treści, wynikającej z przepisów art. 145-150 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny nawet w przypadku uwzględnienia skargi nie może wydać decyzji w rozumieniu art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego.

W toku postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, która należy do sfery materialnego prawa administracyjnego.

Jej realizowanie powierzono organom administracji publicznej wskazanym w rozdziale 8 powołanej ustawy, które uprawnione są do prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy w sposób określony w kodeksie postępowania administracyjnego. Podejmowane w tym zakresie działania procesowe organów administracji publicznej podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracyjny, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W doktrynalnym ujęciu podstępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez które następuje konkretyzacja uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 kpa. Każda ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do których stosowania uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną).

W literaturze przedmiotu na etapach zorganizowanego procesu stosowania prawa wyróżnia się m.in. ustalenie, jak norma obowiązuje w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia i ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy (np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972; B. Adamiak, J. Borkowski. KPA komentarz, Warszawa 2006).

W ocenie Sądu czynności organów orzekających w sprawie w postępowaniu instancyjnym, których prawidłowości Sąd nie kwestionuje – doprowadziły do dokonania takich ustaleń faktycznych, które uprawniły właściwy organ nadzoru budowlanego do zastosowania w sposób legalny dyspozycji uwzględnionej w powołanym w podstawie prawnej decyzji przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.

Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że w przepisie art. 28 wskazanej powyżej ustawy przyjęta została generalna zasada, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 omawianej ustawy, zawierających enumeratywnie wyliczone rodzaje budów oraz robót budowlanych, których realizacja została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i objęta wymogiem uprzedniego dokonania zgłoszenia.

Wskazana powyżej regulacja oznacza, że niezastosowanie się inwestora do nakazu uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych, jeżeli ustawodawca tego wymaga, skutkuje kwalifikowaniem takich działań inwestorskich jako działanie bezprawne, czyli samowolne, które sankcjonowane jest odpowiednimi przepisami ustawy – Prawo budowlane.

Z nie budzących wątpliwości ustaleń organów właściwych instancyjnie wynika, że objęte przedmiotowym postępowaniem roboty budowlane, polegające na przebudowie lokalu mieszkalnego nr [...] na poziomie poddasza budynku usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Ż., zostały zrealizowane przez M. i P. M. – inwestorów w warunkach samowoli budowlanej. Inwestorzy, przystępując do ich wykonania nie dysponowali bowiem pozwoleniem na budowę, udzielonym przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z wymogiem wynikającym z powoływanego wcześniej przepisu art. 28 ustawy – Prawo budowlane. W takich okolicznościach właściwy organ nadzoru – budowlanego pierwszej instancji był zobligowany do przeprowadzenia tzw. procedury naprawczej uregulowanej w przepisach art. 50-51 omawianej ustawy, a przewidzianej dla robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 oraz art. 49 b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane tj. innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części.

Pierwszym etapem tej procedury jest wstrzymanie samowolnie prowadzonych robót, o którym stanowi art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, przy czym instytucja wstrzymania robót ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy roboty są w trakcie realizacji. W ramach drugiego etapu natomiast organ podejmuje w sprawie decyzję merytoryczną - jedną z tych, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 omawianej ustawy.

Decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest podejmowana wówczas, gdy organ stwierdzi brak w danym przypadku możliwości doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami - w zależności od charakteru i zaawansowania robót organ nakazuje zaniechanie prowadzenia dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku szczególnym może także nakazać przywrócenie obiektu (jego części) do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze.

Jeżeli natomiast istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć, w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 wzmiankowanej ustawy, obowiązek wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami. Postępowanie jest wówczas kontynuowane zgodnie z ust. 3 omawianego artykułu.

Z akt sprawy wynika, że organy orzekające w postępowaniu instancyjnym za podstawę swojej oceny przyjęły opracowanie techniczne dotyczące przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] z Ż. wykonane przez magistra inżyniera budownictwa – członka D. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, uprawnionego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie o specjalności konstrukcyjno-budowlanej w listopadzie 2012 roku. Sporządzona ocena techniczna została przedłożona Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w T. przez inwestorów przedmiotowych robót budowlanych w wykonaniu obowiązku orzeczonego przez ten organ postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r., utrzymanym w mocy postanowieniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr[...].

Celem tego opracowania – jak wynika z jego części tekstowej – było ustalenie zgodności wykonania robót budowlanych związanych z przebudową opisanego wcześniej lokalu mieszkalnego z przepisami, w tym przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak również ustalenie spełnienia wymagań podstawowych – bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego i bezpieczeństwa użytkowania budynku po wykonaniu przedmiotowych robót. Opracowanie zostało uzupełnione pozytywną opinią D.Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, odnoszącą się do wymiany pokrycia dachowego i okien połaciowych w przedmiotowym budynku.

Sąd podziela ocenę organów właściwych instancyjnie, co do wiarygodności i mocy dowodowej tego opracowania, w którym w sposób rzetelny i kompetentny dokonano oceny technicznej zrealizowanych robót budowlanych, konkretyzując te, które zostały wykonane w sposób zgodny ze sztuką budowlaną, warunkami technicznymi i obowiązującymi normami, nie pogarszają bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania oraz określając zakres naruszenia przepisów techniczno-budowlanych.

Autor opracowania stwierdził, że:

- wykonane roboty budowlane obejmujące przebudowę poddasza nie wpływają ujemnie na statykę budynku;

- układ konstrukcyjnych więźby dachowej jest geometrycznie niezmienny, połączenia dachu prawidłowe;

- krokwie zadaszenia stromego zamocowane są bezpośrednio do belek stropowych w sposób pierwotny;

- konstrukcja pomimo nieznacznego zwiększenia obciążenia dachu stromego

- dachówką zapewnia bezpieczne przenoszenie obciążeń;

- ścianki działowe o konstrukcji lekkiej wykonane prawidłowo;

- roboty wykończeniowe wykonane zgodnie z sztuką budowlaną;

- roboty instalacyjne wykonane zgodnie z przepisami;

- zastosowane rozwiązania nie naruszają bezpieczeństwa pożarowego;

- powstałe pomieszczenia podczas przebudowy posiadają doświetlenie zgodne z § 57 warunków technicznych;

- szerokość pokoju sypialnego zgodna z § 94 warunków technicznych.

Jednocześnie jednak stwierdził naruszenia przepisów techniczno-budowlanych w zakresie:

- braku wymaganego nawiewu w drzwiach do pomieszczenia łazienki wymaganego § 79 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie;

- braku wymaganej wentylacji w pomieszczeniu łazienki wymaganej § 77 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie;

- braku zapewnienia wyjścia z klatki schodowej na dach i do urządzeń technicznych tam zainstalowanych wymaganego § 101 i § 308 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (co było już niespełnione podczas wyodrębniania lokali mieszkalnych i udziałów w współwłasności w roku 2002).

Analizując stwierdzone nieprawidłowości autor opracowania dodatkowo wyjaśnił, że "drzwi do pomieszczenia łazienki posiadają szerokość 70 cm, tj. mniejszą niż określoną w § 79 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – 80 cm, jednak biorąc pod uwagę ich lokalizację pomiędzy pomieszczeniami (łazienki i sypialnią), brak innego rodzaju zabudowy, kierunek otwierania drzwi (na zewnątrz pomieszczenia), brak utrudnień dla ewakuacji z tego pomieszczenia (poddasze przeznaczone jest na pomieszczenie sypialne dla 2 osób) - naruszenie przepisów w zakresie szerokości drzwi nie ma charakteru istotnego. Łazienka posiada wymaganą § 80 w/w rozporządzenia kubaturę... .

Biorąc pod uwagę, że z przepisu § 2 rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - wynika konieczność uwzględnienia przepisów tego rozporządzenia przy przebudowie budynku, stwierdzić należy, że budynek po przebudowie nie spełnia wymagań § 101 i § 308 w zakresie zapewnienia wyjścia z klatki schodowej na dach i do urządzeń technicznych tam zainstalowanych. Warunek ten nie był spełniony w chwili dokonania wyodrębniania lokali tj. w 2002 roku (datę tę ustalono na podstawie opracowania "Zestawienia powierzchni lokali i udziałów we współwłasności" z [...] r. sporządzonego przez inż. F. Ś.) zatem również przed przebudową i nie ma możliwości wykonania takiego wyjścia, z uwagi na brak klatki schodowej z której to wyjście winno być zapewnione. Dostęp do dachu budynku zapewniony jest poprzez wejście zewnętrzne (stopniami - klamrami stalowymi mocowanymi do ściany budynku) z budynku sąsiedniego. Jednak stan taki nie pozwala na stwierdzenie zgodności (w zakresie zapewnienia dojścia na dach) z przepisami o warunkach technicznych, choćby z tego względu, że dojście to usytuowane jest na sąsiedniej nieruchomości. Z tego względu, aby poddany przebudowie budynek posiadał wejście na dach, należy je wykonać w podobny sposób, tzn. montując drabinę bądź klamry na elewacji zewnętrznej (tego budynku). Ze względu na bezpieczeństwo korzystania z tego wejścia i bezpieczeństwo osób trzecich należy drabinę (klamry) usytuować od strony zaplecza nieruchomości - na elewacji, pomiędzy istniejącymi otworami okiennymi. Rozwiązanie to będzie spełniało wymagania § 101 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Szerokość drabiny (lub klamer ją zastępujących - stopni mocowanych do ściany) powinna wynosić co najmniej 0,5 m, a odstępy między szczeblami nie mogą być większe niż 0,3 m, od wysokości 3 m nad poziomem terenu, drabina (lub klamry) powinna być zaopatrzona w urządzenie zabezpieczające przed upadkiem - obręcze ochronne, rozmieszczone w rozstawie nie większym niż 0,8 m, z pionowymi prętami w rozstawie nie większym niż 0,3 m. Odległość drabiny (lub klamry) od ściany do której jest umocowana, nie może być mniejsza niż 0,15 m, a odległość obręczy ochronnej od drabiny, w miejscu najbardziej od niej oddalonym, nie może być mniejsza niż 0,7 m i większa niż 0,8 m. Górne końce podłużnic (bocznic) drabiny powinny być wyprowadzone co najmniej 0,75 m nad poziom wejścia (dachu)."

W takich okolicznościach zasadne było – zdaniem Sądu – skorzystanie przez organ nadzoru budowlanego z dyspozycji przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane i zobowiązanie inwestorów do wykonania nawiewu w drzwiach pomieszczenia łazienki, zgodnie z przepisem § 79 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzednio powoływanego, wykonania wentylacji grawitacyjnej zgodnie z § 77 tego rozporządzenia w pomieszczeniu łazienki, przewodami z materiałów niepalnych wyprowadzonymi ponad dach na wysokość zapewniającą wymagany ciąg oraz zamontowania na elewacji tylnej (od zaplecza) pomiędzy otworami okiennymi drabiny zapewniającej dostęp na dach, zgodnie z § 101 wskazywanego powyżej aktu wykonawczego.

W ocenie Sądu prawidłowe też było uznanie przez organy orzekające w postępowaniu instancyjnym, że wykonanie robót budowlanych objętych decyzją rozstrzygającą sprawę pozwoli uzyskać wymagany przez ustawodawcę stan zgodności z prawem, dla osiągnięcia którego przyjęta została w ustawie procedura legalizacyjna.

Istotne – zdaniem Sądu – jest też, że z materiału sprawy, na podstawie którego – zgodnie z art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeka sąd administracyjny nie wynika, aby zrealizowane przez M. i P. M. w warunkach samowoli roboty budowlane naruszały przepisy prawa, w tym przepisy techniczno-budowlane w inny jeszcze sposób niż ten, który został uwzględniony w sporządzonej na potrzeby prowadzonego w tej sprawie postępowania i w wykonaniu stosownego postanowienia właściwego organu, ocenie technicznej.

Sąd w składzie orzekającym podziela przy tym stanowisko prezentowane w judykaturze administracyjnej, zgodnie z którym dla prawidłowego zastosowania unormowania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane wystarczające jest ustalenie jedynie zakresu niezbędnych czynności lub robót budowlanych do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc prac koniecznych, aby stan ten osiągnąć (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 837/11, Lex nr 1053180).

Należy przy tym zwrócić uwagę, że w takich okolicznościach, jakie istnieją w sprawie właściwy organ administracji publicznej – podporządkowany zasadzie praworządności – nie ma legalnej możliwości obciążania inwestorów obowiązkiem wykonania innych robót budowlanych lub czynności, niż te, które warunkują legalność robót zrealizowanych i mają zagwarantować stan ich zgodności z prawem.

Dodatkowo Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że materiał sprawy nie potwierdza zarzutu podnoszonego przez skarżącego o naruszeniu przez organy właściwe w sprawie art. 10 § 1 kpa. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zawarty w skardze zarzut "wykluczenia" skarżącego od wpływu na wybór wykonawcy oceny technicznej, bowiem przepis art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, na podstawie którego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (utrzymanym w mocy przez organ drugiej instancji) zobligowano inwestorów do dostarczenia oceny technicznej wskazuje adresatów takiego obowiązku, którymi są w pierwszej kolejności uczestnicy procesu budowlanego, zatem przede wszystkim inwestorzy. Ustawodawca nie uprawnił organów nadzoru budowlanego do kierowania nakazów dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz do innych osób niż wskazane w powołanym wcześniej przepisie.

W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając prawidłowość zastosowania przez organy orzekające w sprawie przepisów prawa procesowego i materialnego – nie znalazł podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z obrotu prawnego i stosownie do przepisu art. 151 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.