II SA/Ke 763/13

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia R. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] w przedmiocie odmowy nadania klauzuli ostateczności decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] zatwierdzającej umowę zawartą w dniu [...] między M. K., a R., w przedmiocie nabycia gospodarstwa [...].

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium przytoczyło ustalenia organu I instancji, z których wynika, że w dniu 28 lutego 2012 r. Likwidator R. złożył w Urzędzie Gminy wniosek o uprawomocnienie ww. decyzji Naczelnika Gminy w Rakowie z dnia [...]. Organ I instancji zwrócił się do Urzędu Wojewódzkiego z zapytaniem, czy od wskazanej decyzji wpłynęło do Wojewody odwołanie. Uzyskał również ze Starostwa Powiatowego ww. decyzję Naczelnika Gminy z dnia [...] oraz zatwierdzoną tą decyzją umowę odpłatnego nabycia przez R. od M. K. nieruchomości [...].

Według SKO organ I instancji po analizie zgromadzonego materiału uznał, że nie pozwala on na nadanie klauzuli ostateczności ww. decyzji Naczelnika Gminy z uwagi na brak dowodów doręczenia tej decyzji wszystkim stronom postępowania jak również brak adnotacji, że stała się ostateczna. W konsekwencji wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia [...].

Rozpoznając zażalenie na to postanowienie SKO stwierdziło, że Likwidator R. zwrócił się do Wójta Gminy z wnioskiem o wydanie zaświadczenia stwierdzającego prawomocność decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] wskazując, że dokument ten potrzebny jest celem przedłożenia w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego.

Następnie organ przytoczył treść art. 217 § 1 i 2 oraz art. 218 § 1 i 2 k.p.a. akcentując, że przed wydaniem zaświadczenia potwierdzającego fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej ewidencji, rejestru bądź innych posiadanych danych, organ administracji publicznej może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie. Powołując się na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 13 stycznia 2011 r., II SA/Bk 75/10 organ wyjaśnił, że postępowanie to ma charakter uproszczony, a jego zakres jest ograniczony. Możliwość bowiem jego przeprowadzenia nie może być rozumiana jako tworzenie podstaw do wydania zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem w tym postępowaniu kompletowanie materiału dowodowego mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych.

Ponieważ z nadesłanych ze Starostwa Powiatowego dokumentów wynika, że na decyzji Naczelnika Gminy z [...] brak jest adnotacji o ostateczności tej decyzji, a także brak jest zwrotnych potwierdzeń jej odbioru, a ponadto Wojewoda wyjaśnił, że bez wskazania znaku sprawy odwoławczej nie jest możliwe ustalenie, czy decyzja ta była przedmiotem zaskarżenia, a ewentualne odwołanie powinno być wniesione za pośrednictwem organu I instancji, w związku z czym w aktach tego organu należy poszukiwać informacji o fakcie złożenia odwołania - organ II instancji uznał, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia. Dlatego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach R. wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji zarzucając im naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 107, art. 217 i art. 218 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie, w której chodzi o wydanie zaświadczenia o ostateczności decyzji organu I instancji nie można powoływać się na brak dokumentów, tj. akt postępowania, w ramach którego doszło do wydania decyzji i dowodów jej doręczenia, zwłaszcza w sytuacji, gdy bezspornym jest, że decyzja została wydana i organ jest w jej posiadaniu. Przedmiotem ustaleń powinno być jedynie to, czy wniesiono od niej odwołanie. Organ zaś w ogóle nie odniósł się do podniesionej przez Wojewodę kwestii, że informacja o ewentualnym odwołaniu powinna znajdować się w aktach organu I instancji.

Autor skargi wskazał ponadto, że nie stwierdzono zaginięcia akt sprawy. W razie braku części tych akt organ powinien zatem ustalić, co się z nimi stało. Powinien również ustalić, czy pozostałe strony są w posiadaniu oryginału decyzji. Po upływie terminu do wniesienia odwołania stronie pominiętej przy doręczaniu przysługuje bowiem tylko wniosek o wznowienie postępowania. Dla stwierdzenia ostateczności decyzji wystarczy zatem, że odebrała ją jedna strona. Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie ma zaś na celu jedynie zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia.

Dodatkową okolicznością uzasadniającą w ocenie skarżącej nadanie klauzuli ostateczności przedmiotowej decyzji jest to, że została ona ujawniona w rejestrze gruntów prowadzonym przez Starostwo Powiatowe jako dokument własności dla skarżącej Spółdzielni. Okoliczność ta stwarza bowiem domniemanie faktyczne, że podstawę wpisu stanowiła decyzja mająca cechę ostateczności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Na wstępie należy zauważyć, że mimo wadliwego określenia w sentencji postanowienia organu I instancji jego przedmiotu i mimo braku wyraźnego odniesienia się do tej kwestii przez organ II instancji, nie może być wątpliwości, że przedmiotem niniejszego postępowania nie była odmowa nadania klauzuli ostateczności decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...], ale odmowa wydania zaświadczenia stwierdzającego, że ta decyzja jest ostateczna. Wynika to bowiem zarówno z treści wszczynającego postępowanie wniosku strony z dnia 28 lutego 2012 r., w którym strona wyraźnie wniosła o wydanie zaświadczeń stwierdzających prawomocność wskazanych decyzji, jak i z treści zapadłych w sprawie postanowień, gdzie organy obu instancji jako podstawę prawną ich wydania wskazały przepisy art. 217 § 2 pkt 2 oraz 218 § 1 k.p.a. Przepisy te zamieszczone są natomiast w Dziale VII kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym: "Wydawanie zaświadczeń", dotyczącym warunków wydawania zaświadczeń przez organ administracji publicznej, a nie kwestii nadawania klauzuli ostateczności decyzjom administracyjnym. Należy ponadto zauważyć, że przedmiotem postępowania nie mogła być kwestia nadania, bądź odmowy nadania decyzji administracyjnej klauzuli ostateczności, gdyż do wydania takiego aktu nie ma podstaw w obowiązujących przepisach. Przepisy regulujące postępowanie administracyjne, w tym kodeks postępowania administracyjnego, nie przewidują procedury nadawania klauzuli ostateczności decyzjom administracyjnym, w szczególności klauzula taka nie jest nadawana w drodze decyzji lub postanowienia. Tzw. "klauzula ostateczności" jest w istocie szczególnym rodzajem zaświadczenia w rozumieniu art. 217 i nast. k.p.a. (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2008 r., II SA/Kr 606/08).

Zgodnie z przywołanym przepisem art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do treści art. 217 § 2 k.p.a. , zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Podstawę prawną żądania skarżącej Spółdzielni stanowił art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Powołując się na ten przepis wnioskodawca stwierdził, że ma interes prawny w

urzędowym potwierdzeniu, że decyzja Naczelnika Gminy nr [...] zatwierdzająca umowę zawartą w dniu 28 maja 1979 r. między M. K., a Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną w przedmiocie nabycia gospodarstwa rolnego - jest decyzją ostateczną. Stosownie do treści art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że podstawą odmowy wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści był brak dokumentów, które potwierdzałyby, że przedmiotowa decyzja Naczelnika Gminy jest ostateczna. W tej sytuacji zdaniem organu nie miał on obowiązku zbierania nowych informacji w celu wydania zaświadczenia.

W ocenie Sądu, odmowa wydania żądanego zaświadczenia z przyczyn podanych w uzasadnieniu nie zasługuje jednak na uwzględnienie.

Istotnie obowiązek wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i 218 § 2 k.p.a. nie może dotyczyć okoliczności, których ustalenie i ocena nastąpić może w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Innymi słowy, jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu z uwagi na istotę jego działalności, organ ten może uchylić się od wydania zaświadczenia. Nie ma on obowiązku prowadzenia w tej sytuacji postępowania obejmującego czynności wyjaśniające i ocenę dowodów, a działania takie należałoby uznać za niedopuszczalne, zwłaszcza w sytuacji gdy wkraczałyby one w kompetencje innych organów.

Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie, gdyż kompetencja Wójta Gminy do załatwienia wniosku strony z dnia 28 lutego 2012 r. o wydanie zaświadczenia nie była kwestionowana nawet przez ten organ, a załatwienie sprawy nie wymagało przeprowadzenia nowego postępowania rozpoznawczego.

W okolicznościach sprawy Sąd wyraża pogląd, że w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nie powinno dochodzić do sytuacji, w której nie da się ustalić, czy wydana przez uprawniony organ decyzja administracyjna jest ostateczna. Wprawdzie należy zgodzić się z Kolegium, że na gruncie art. 218 § 2 k.p.a. organ może prowadzić postępowanie wyjaśniające tylko w niezbędnym zakresie to jednak należy uwzględnić szczególną sytuację jaka występuje w niniejszej sprawie. Ta szczególność wynika z faktu, że decyzja Naczelnika Gminy w Rakowie była wydana ponad trzydzieści lat temu, a w okresie od jej wydania do dnia złożenia niniejszego wniosku, zmieniały się organy, w których dyspozycji znajdowały się akta administracyjne sprawy dotyczącej zatwierdzenia umowy nabycia nieruchomości zawartej pomiędzy M. K., a R. Ponadto podstawę materialnoprawną decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] stanowiły przepisy art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140) oraz § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1977r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Wspomniana wyżej ustawa przestała obowiązywać z dniem 1 stycznia 1983r., na mocy art. 76 ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. z 1989r. Nr 24, poz. 133 ze zm.), która następnie straciła moc z dniem 1 stycznia 1991r. na podstawie art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. Nr 7, poz. 25), a w związku z tym brak jest organu i podstawy materialnoprawnej do prowadzenia tego typu postępowań.

Istniejąca sytuacja uprawnia zatem do stwierdzenia, że aktualnie organ zobowiązany do rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia, że decyzja Naczelnika Gminy jest ostateczna, powinien uwzględnić podniesione wyżej okoliczności i podjąć wszelkie działania zmierzające do skompletowania akt administracyjnych w taki sposób, który pozwoliłby na rozpoznanie wniosku strony. Takie zaś działanie mieści się, zdaniem Sądu, w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. Rozpatrzenie wniosku o wydanie zaświadczenia może bowiem wiązać się z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji, a także w szczególnych okolicznościach, z wystąpieniem do innych organów o nadesłanie danych czy informacji, które umożliwią pełne rozpoznanie wniosku strony. Taka zaś sytuacja występuje w niniejszej sprawie.

Z uwagi na powyższe Sąd podzielił zarzut skargi, że organy administracji nie mogą powoływać się na brak zwrotnych poświadczeń odbioru decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] oraz brak na niej klauzuli ostateczności w sytuacji, gdy bezspornym jest, że decyzja ta została wydana, a z zamieszczonej na niej adnotacji wynika, że została doręczona M. K. zamieszkałemu w miejscowości Z., B. i R. Trafnie skarżąca Spółdzielnia wskazała, że przedmiotem ewentualnych ustaleń mogło być to, czy decyzja została zaskarżona, tj. czy wniesiono od niej odwołanie. W aktach sprawy brak jest wprawdzie dowodów jej doręczenia stronom, jednakże brak jest również podstaw do przyjęcia, że decyzja ta nie została nikomu doręczona.

Odnotować również trzeba, że decyzja z [...] zatwierdzała umowę zawartą uprzednio między stronami, co uzasadniałoby przyjęcie, że decyzja ta była zgodna z wolą stron, a ta okoliczność nie pozostaje bez znaczenia przy rozważeniu kwestii ewentualnego jej zaskarżenia.

W konsekwencji przedstawionych wyżej rozważań, w ocenie Sądu organy rozpatrujące sprawę nie wyczerpały wszelkich możliwości ustalenia, czy przedmiotowa decyzja została zaskarżona w trybie odwoławczym. W szczególności przedwcześnie uznały za wystarczające wyjaśnienia Wojewody, iż niewskazanie znaku sprawy odwoławczej uniemożliwia ustalenie, czy odwołanie zostało wniesione. Organ rozpatrujący sprawę powinien bowiem zwrócić się do Wojewody z pytaniem, czy w okresie bezpośrednio po wydaniu decyzji z dnia [...] wpłynęło do byłego Wojewody odwołanie od decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...]. Odpowiedź na takie pytanie, mogła bowiem wyjaśnić kwestię ostateczności wspomnianej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 16 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Chodzi tu więc o decyzje organu drugiej instancji, a także te decyzje organu pierwszej instancji, od których minął termin wniesienia odwołania.

Ponadto podkreślić należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie zupełnie pominęły kwestię wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Z treści skargi wynika, że R. figuruje w tej ewidencji jako właściciel przedmiotowej działki, a jako podstawa wpisu wskazana została decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...], a więc decyzja, której ostateczność jest przedmiotem ustaleń. Nie ulega wątpliwości, że wskazany wpis w ewidencji gruntów oparty na decyzji administracyjnej mógł nastąpić tylko na podstawie decyzji ostatecznej, która wpłynęła do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków (por. art. 23 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. Nr 193/10 poz. 1297 ze zm.), co pośrednio świadczy również o tym, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego. Konieczne więc było zwrócenie się do właściwego starosty jako organu prowadzącego obecnie ewidencję gruntów i budynków (art. 22 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), o udzielenie informacji, kto i kiedy przesłał organowi prowadzącemu tę ewidencję decyzję Naczelnika Gminy z dnia [...], celem wprowadzenia wynikających z niej zmian do ewidencji gruntów. Tą kwestią organy obu instancji jednak w ogóle się nie zajęły, mimo że z mocy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. były do tego zobowiązane.

W konsekwencji organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 218 § 1 i § 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To z kolei spowodowało uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku oparto na treści art. 152 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie uwzględniając wszystkie przedstawione wyżej szczegółowo uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.