I OSK 1485/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 495/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Ministra Skarbu Państwa do rozpoznania wniosku D.C. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 4 kwietnia 2012 r. w zakresie pkt 3 i 4 w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, oddalił skargę w zakresie pkt 1 i 2 wniosku oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż D.C. w dniu 4 kwietnia 2012 r. złożył do Ministra Skarbu wniosek o udzielenie informacji publicznej, odpowiadającej na następujące zagadnienia i postawione pytania:

Od 2010 r. firma maklerska S.I. spółka z o.o. z K. prowadzi "kampanię" celem pozyskania klientów do projektu nazwanego "[...]". Z przedstawionych informacji, opinii oraz stawianych tez wynika, że w procesie konsolidacji spółek sektora energetycznego doszło do szeregu nieprawidłowości, dlatego powyżej określona Spółka, jako posiadacz akcji konsolidowanej spółki, zamierza wystąpić na drogę sądową z pozwem o odszkodowanie z tytułu niewłaściwego określenia zasad zamiany akcji. Chodzi wyłącznie o pierwszy etap konsolidacji, kiedy po podpisaniu umowy zamiany akcji w zamian za posiadane akcje akcjonariusze otrzymali akcje spółki[...]. Zdaniem S. w procesie tym akcjonariusze zostali pozbawieni akcji o wartości przekraczającej kilkaset milionów złotych (...).

1) Jakie jest stanowisko Ministerstwa Skarbu Państwa, dotyczące nieprawidłowości w konwersji akcji?

2) Czy w związku z koniecznością dokonania redukcji ilości akcji, zgodnie z postanowieniem § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 19 lutego 2008 r. w sprawie sposobu określania liczby akcji spółki konsolidującej podlegających zamianie i trybu dokonywania zamiany akcji lub prawa do akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej (Dz.U. Nr 41, poz. 250 ze zm.), Ministerstwo Skarbu przewiduje możliwość wypłaty odszkodowania dla akcjonariuszy, którzy w zamian za zamianę wszystkich posiadanych przez siebie akcji spółki konsolidowanej, otrzymali jedynie akcje o takiej wartości, jaka pozostała po dokonaniu "jednostronnej redukcji", niezbędnej do nieprzekroczenia progu 15% akcji posiadanych w spółce konsolidującej przez Skarb Państwa?

3) Czy prawdą jest, że S.I. wystąpił do Ministerstwa Skarbu z przedsądowym wezwaniem do wypłaty odszkodowania z przedmiotowego tytułu? Jeżeli tak, to proszę o przesłanie treści wystąpienia S.I. oraz odpowiedzi Ministerstwa Skarbu Państwa;

4) Proszę o przesłanie treści opinii prawnych do projektu przedmiotowej ustawy oraz rozporządzenia, przygotowanych przez ekspertów na wniosek Ministerstwa, w których posiadaniu jest Ministerstwo Skarbu Państwa.

W dniu 25 kwietnia 2012 r. organ poinformował D.C., że odpowiedź na ww. wniosek wymaga konsultacji z Departamentem Prawnym i Procesowym w Ministerstwie Skarbu Państwa i zostanie udzielona po otrzymaniu stanowiska wskazanego departamentu.

Następnie w piśmie z dnia 9 maja 2012 r. (stanowiącym odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej), Dyrektor Departamentu Mienia Skarbu Państwa wyjaśnił skarżącemu, że z aktualnie obowiązujących aktów prawnych wynika, iż uprawnieni pracownicy spółek konsolidowanych oraz uprawnieni akcjonariusze mogli skorzystać z prawa zamiany posiadanych akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej, o ile złożyli pisemne oświadczenie o zamiarze dokonania zamiany wszystkich posiadanych akcji. Dyrektor wskazał, że liczba akcji spółki konsolidującej, przeznaczona do zamiany w zamian za akcje spółek konsolidowanych, ustalana była na podstawie rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 19 lutego 2008 r. w sprawie sposobu określenia liczby akcji spółki konsolidującej podlegających zamianie i trybu dokonywania zamiany akcji lub prawa do akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej (Dz.U. Nr 41, poz. 250 ze zm.). Powołując się na treść § 2 ust. 3 powołanego rozporządzenia oraz art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zasadach nabywania od Skarbu Państwa akcji w procesie konsolidacji spółek sektora elektroenergetycznego (Dz.U. Nr 191, poz. 1367 ze zm.), organ wyjaśnił, że jeżeli uprawniony pracownik lub akcjonariusz zadeklarował do zamiany wszystkie akcje, to stał się on wyłącznie akcjonariuszem spółki konsolidującej w takim zakresie, jaki wyniknął z przeprowadzonej proporcjonalnej redukcji. Dyrektor podkreślił, że przystąpienie i uczestniczenie w ww. procesie odbywało się na zasadzie całkowitej dobrowolności, a osoba która zdecydowała się zamienić posiadane przez siebie akcje spółek konsolidowanych na akcje spółki konsolidującej musiała dokonać zamiany na zasadach i w trybie określonym w obowiązujących przepisach prawa.

W dalszej części pisma poinformowano skarżącego, że Ministerstwo Skarbu Państwa nie ma obowiązku udzielania informacji o tym, czy przewiduje możliwość wypłaty odszkodowania dla akcjonariuszy, dokonujących zamiany akcji spółek sektora elektroenergetycznego, bowiem informacja o zamierzeniach organu nie mieści się w pojęciu informacji publicznej. Wyjaśniono, że w przypadku wystąpienia przez S.I. Sp. z o.o. do Ministerstwa Skarbu Państwa z przedsądowym wezwaniem do wypłaty odszkodowania i odmowy wypłaty tego odszkodowania przez MSP, zarówno treść wystąpienia Spółki jak i treść odpowiedzi MSP na takie wystąpienie, ze względu na wysokie prawdopodobieństwo dochodzenia przez Spółkę odszkodowania przed sądem – nie podlegają obowiązkowi udostępnienia. Przytaczając treść art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazano, że w przypadku wystąpienia przez Spółkę z powództwem przeciwko Skarbowi Państwa, wezwanie do zapłaty i odpowiedź MSP na to wezwanie zostaną złożone do akt sprawy sądowej, a zgodnie z art. 9 k.p.c. prawo przeglądania akt sprawy przysługuje tylko stronom i uczestnikom postępowania. Wyjaśniono, że przepis ten może znaleźć zastosowanie w drodze analogii także do dokumentacji sprawy, zgromadzonej na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania sądowego, co w konsekwencji wyłączyłoby obowiązek udostępniana takiej dokumentacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przeciwnym wypadku udostępnienie podmiotowi trzeciemu dokumentacji sprawy, zgromadzonej na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania sądowego, spowodowałoby, że wyrażona w art. 9 k.p.c. zasada jawności wewnętrznej postępowania sądowego nie mogłaby być w trakcie procesu w pełni zrealizowana. Ponadto poinformowano skarżącego, że zgodnie z najnowszą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, ekspertyzy i opinie dotyczące konkretnego projektu aktu prawnego, co do którego trwa proces legislacyjny stanowią informację publiczną. Jeżeli jednak opinie/ekspertyzy nie dotyczą konkretnego projektu aktu prawnego, będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego, to należy je traktować jako opinie o charakterze poznawczym, które nie stanowią informacji publicznej.

D.C. w dniu 5 listopada 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 4 kwietnia 2012 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie w nim określonym.

Skarżący w uzasadnieniu skargi stwierdził, że "nie udzielono mu odpowiedzi na konkretne i jednoznacznie zadane pytanie". Odpowiadając na wniosek, organ przedstawił teoretyczne stanowisko, że wystąpienie takie (wezwanie do zapłaty), jak również odpowiedź na nie podlegają obowiązkowi udostępnienia w drodze dostępu do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego przedstawiona w tym zakresie argumentacja organu jest całkowicie bezzasadna, a w szczególności w zakresie odwołania się do przepisów postępowania cywilnego. W konsekwencji nie do przyjęcia jest również argumentacja, dotycząca prawdopodobieństwa wystąpienia przyszłego sporu sądowego. Zdecydowana większość dokumentów dotyczących spraw publicznych, będących w posiadaniu organów administracji państwowej, może być przedmiotem postępowania sądowego w bliżej nieokreślonym terminie. Jednakże żadne tego typu prawdopodobieństwo wystąpienia, bez względu na stopień ewentualnego spełnienia, nie może być podstawą do odmowy udzielenia informacji publicznej, gdyż prowadziłoby to do obejścia prawa – ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący wskazał, że organ nie udzielił informacji publicznej, jak również nie odmówił jej udzielenia w zakresie udostępnienia treści opinii prawnych, przygotowanych przez ekspertów na wniosek ministerstwa, powołując się na bliżej nieokreśloną linię orzecznictwa. MSP wyraziło stanowisko, że jeżeli opinie/ekspertyzy nie dotyczą konkretnego projektu aktu prawnego, będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego, to należy je traktować jako opinie o charakterze poznawczym. W ocenie skarżącego stanowisko to jest bezpodstawne i niezgodne z orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Zupełnie niezależnym, autonomicznym zagadnieniem pozostaje natomiast kwestia udostępnienia tych informacji i wyłączeń w ich udostępnieniu. Organ, odmawiając – w drodze decyzji – udostępnienia informacji publicznej, winien wskazać podstawę prawną takich wyłączeń.

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej – udzielając informacji publicznej albo odmawiając jej udzielenia w formie decyzji administracyjnej w trybie art. 16 ust. 1 powołanej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa podał, że w jego ocenie niesłuszne są zarzuty wysuwane w skardze i wniósł o jej oddalenie.

W ocenie organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie ze względu na nieposiadanie przez wnioskowane informacje waloru informacji publicznych.

Organ stwierdził również, że nie pozostaje w bezczynności, ponieważ skarżącemu udzielono odpowiedzi na pytania, zawarte w pkt 3 i 4 jego wniosku, wskazując, iż żądane informacje nie podlegają udostępnieniu.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż organ niezasadnie uznał, że żądane przez skarżącego informacje w całości nie stanowią informacji publicznej. O ile prawidłowo ocenił, że żądanie zawarte w pkt 1 i 2 wniosku nie może zostać spełnione, gdyż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, to w zakresie pkt 3 i 4 wniosku organ dokonał błędnej oceny zawartego w nich żądania, gdyż żądane informacje stanowią informację publiczną, bowiem mieszczą się w zakresie art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ może odesłać do stosowania innego trybu dostępu do informacji, gdy strona domaga się dostępu do treści dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy, np. określonego w Kodeksie postępowania cywilnego, na co zezwala przepis art. 1 ust. 2 tejże ustawy, lecz tylko wówczas, gdy wnioskodawca jest stroną takiego postępowania. Kodeks postępowania cywilnego nie znajduje zastosowania w przypadku, gdy – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – postępowanie przed sądem cywilnym w ogóle nie zostało wszczęte. Potencjalna możliwość wystąpienia w przyszłości sporu sądowego, w którym będą wykorzystane wnioskowane informacje i dokumenty, nie pozbawia żądanej informacji statusu informacji publicznej, a przez to nie ogranicza dostępu do niej w trybie powołanej ustawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie budzi również wątpliwości, że opinie prawne i ekspertyzy, dotyczące konkretnego projektu aktu prawnego, stanowią informację publiczną. W państwie prawa, gdzie zakłada się kontrolowanie władzy przez społeczeństwo obywatelskie, obywatel w ramach konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej ma prawo dowiedzieć się jakimi przesłankami kierowano się na etapie opracowywania projektu ustawy czy rozporządzenia, a tym samym zapoznać się z wnioskami opinii i ekspertyz, dotyczących określonego projektu aktu prawnego. Jak słusznie podniósł skarżący, odrębną kwestią jest ocena, czy żądane informacje mogą być udostępnione, z uwagi na wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 5 przedmiotowej ustawy. Jeżeli bowiem ujawnienie informacji publicznej grozi dobru wspólnemu lub dobru jednostki, istnieją możliwości ograniczenia dostępu do niej poprzez odmowę jej udostępnienia i wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Skarbu Państwa zarzucając mu:

– naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej bezpodstawnie zobowiązał Ministra Skarbu Państwa do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 4 kwietnia 2012 r. w zakresie pkt 3 i 4 tego wniosku, w wyniku błędnego uznania, że w zakresie informacji objętych pkt 3 i 4 wniosku z dnia 4 kwietnia 2012 r. znajduje zastosowanie ustawa z o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji Sąd I instancji błędnie zastosował w przedmiotowej sprawie przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. zamiast przepisu art. 151 p.p.s.a.,

– naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na błędnej wykładni (względnie, z ostrożności procesowej, na niewłaściwym zastosowaniu), w wyniku której uznano, że treść wystąpienia S. I. do Ministerstwa Skarbu Państwa z przedsądowym wezwaniem do zapłaty odszkodowania oraz treść odpowiedzi Ministerstwa Skarbu Państwa stanowią informację publiczną, w sytuacji, gdy zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioski w sprawach indywidualnych prywatnego podmiotu nie stanowią informacji publicznej,

– naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 9 § 1 k.p.c. polegające na błędnej wykładni (względnie, z ostrożności procesowej, na niewłaściwym zastosowaniu), w wyniku której uznano, że w przypadku, gdy wnioskodawca domaga się dostępu do treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, organ administracji publicznej może odesłać do stosowania innego trybu dostępu do informacji, np. określonego w k.p.c. tylko wówczas, gdy wnioskodawca jest stroną postępowania, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, wszelkie dokumenty postępowania cywilnego w zakresie ich publicznego udostępnienia podlegają jedynie zasadom określonym w przepisach k.p.c. i ewentualnie przepisom zawartym w regulaminach sądów, zaś inne rozumienie tego zagadnienia naruszałoby zasadę wyrażoną w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem dawałoby prymat tej ustawie nad innymi uregulowaniami,

– naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na błędnej wykładni (względnie, z ostrożności procesowej, na niewłaściwym zastosowaniu), w wyniku której uznano, że opinie prawne przygotowane przez ekspertów na wniosek Ministerstwa Skarbu Państwa do "projektu ustawy oraz rozporządzenia" stanowią informację publiczną, w sytuacji, gdy zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, informację publiczną stanowią opinie i ekspertyzy dotyczące konkretnego projektu aktu prawnego, co do którego trwa proces legislacyjny, sporządzone na etapie trwania tego procesu przed Sejmem i Senatem, zaś opinie i ekspertyzy służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym, mające charakter poznawczy, nie stanowią informacji publicznej.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części – w zakresie pkt 1 i 4 i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części – w zakresie pkt 1 i 4 i oddalenie skargi na bezczynność Ministra Skarbu Państwa także w zakresie pkt 3 i 4 wniosku skarżącego z dnia 4 kwietnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Ministra Skarbu Państwa kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D.C. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie ponieważ podniesione w niej zarzuty poza zarzutem naruszenia art. 1 ust. 2 w zw. z art. 9 § 1 k.c. okazały się usprawiedliwione.

Za trafne uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez uznanie, że wskazane w pkt 3 i 4 wniosku dokumenty stanowią informację publiczną.

Wnioskodawca w pkt 3 wniosku domagał się treści wystąpienia spółki S.I. do Ministerstwa Skarbu z przedsądowym wezwaniem do wypłaty odszkodowania z tytułu niewłaściwego określenia zasad zmiany akcji w procesie konsolidacji spółek sektora energetycznego oraz odpowiedzi Ministra Skarbu – jeżeli korespondencja taka była prowadzona. Przypomnieć w tej sytuacji należy, że informacją publiczną jest informacja dotycząca "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Musi ona przy tym dotyczyć sfery faktów, a nie przyszłych zamierzeń adresata wniosku. Działalność gospodarcza wskazanej wcześniej spółki dotyczy finansowych interesów jej udziałowców i nie jest to "sprawa publiczna" wobec czego dotyczące jej informacje nie są informacjami publicznymi. Niezależnie od tego pisma spółki dotyczące działań, które dopiero zamierza ona podjąć, pomimo że mogą w przyszłości dotyczyć mienia publicznego (odszkodowanie wypłacane przez Ministerstwo Skarbu) są dokumentami wewnętrznymi, które nie mają charakteru informacji publicznej. W tym miejscu należy wskazać, że nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 9 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Niezależnie od wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trzeba uznać, że obydwa te przepisy, wobec braku postępowania toczącego się przed sądem powszechnym i dotyczącego kwestii wskazanych we wniosku, nie mogły w niniejszej sprawie znaleźć zastosowania. Nie mogły zatem zostać naruszone przez Sąd I instancji. Za usprawiedliwiony trzeba natomiast uznać zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez uznanie, że opinie prawne przygotowane przez Ministerstwo Skarbu Państwa do projektu ustawy i rozporządzenia stanowią informację publiczną. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12, powołując się na doktrynę i orzecznictwo sądów administracyjnych uznał, że z szerokiego przedmiotowego zakresu informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Opinie dotyczące konkretnego projektu aktu prawnego ustawy, rozporządzenia gromadzone przez organ i opracowywane na jego zlecenie uzyskałyby walor informacji publicznej gdyby dotyczyły projektu co do którego wszczęty został proces legislacyjny (został przesłany do marszałka Sejmu). Dopiero bowiem taki projekt ma walor oficjalności i jest propozycją podmiotu, który ma inicjatywę ustawodawczą. Tym samym wszystkie dotyczące go stanowiska dotyczą sprawy publicznej jaką jest kształt ustanawianego prawa. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w omawianej sprawie, a adresat wniosku nie miał obowiązku udostępniać dokumentów wewnętrznych niezawierających informacji publicznej.

Ponieważ naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. było wynikiem wskazanych wcześniej naruszeń prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 188 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą orzeczenia o kosztach postępowania był przepis art. 203 p.p.s.a.