II SA/Ke 114/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 10 grudnia 2012 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Z. Z. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 11 czerwca 2012 r. znak: [...], ustalającej na wniosek W. S. warunki zabudowy działki nr ewid. 585 obręb 0020, w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCDEF-A w rejonie ul. Z. w K., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze studnią kopaną - na podstawie art. 138 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że wniosek W. S. o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji jest wewnętrzne sprzeczny. Jak bowiem wynika z części graficznej wniosku teren inwestycji obejmuje oprócz działki nr 585 również działkę nr 591. Tymczasem wniosek ten został zmieniony pismem z dnia 21.12.2011r. w ten sposób, że terenem planowanego przedsięwzięcia pozostaje wyłącznie działka nr 585 w rejonie ul. Z.. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, organ I instancji powinien wezwać wnioskodawczynię do korekty wniosku, a tego nie uczynił. Jako związany wnioskiem nie mógł go we własnym zakresie zmienić ani skorygować.

Przechodząc do analizy planowanej inwestycji pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium przytoczyło treść analizy urbanistyczno-architektonicznej, z której wynika, że linia nowej zabudowy została wyznaczona w odległości od 81 do 92 m od północno-zachodniej granicy terenu inwestycji oznaczonego literami CDE graniczącej z pasem drogowym ul. Z. Takie wyznaczenie linii odpowiada dyspozycji § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jest zgodne z treścią § 5 ust. 1 lit. f uchwały Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 27 września 2010 r. nr XLI/729/10 w sprawie wyznaczenia Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu .

Organ odwoławczy ustalił, że objęta wnioskiem działka inwestora od strony północnej przylega bezpośrednio do działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi, zlokalizowanymi w odległości 14 m od osi pasa drogowego drogi wewnętrznej, tj. działki nr 591, i w odległości 19 m od krawędzi jezdni ul. Z. Od strony południowej działki są niezabudowane. Na analizowanym obszarze budynki występują w odległości od 10 do 19 m od krawędzi ul. Z. oraz w odległości od 8 do 16 m od osi pasa drogowego drogi wewnętrznej. Od północno-zachodniej strony terenu inwestycji płynie rzeka B. Działka inwestorki zlokalizowana jest w strefie "A" Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, tj. na terenach dolin rzecznych i cieków wodnych, narażonych na zalewanie wielkimi wodami oraz pełniących funkcję korytarzy ekologicznych między obszarami chronionymi kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, na których obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że wyznaczona linia zabudowy nie znajduje oparcia w przepisach, ponieważ linię nowej zabudowy wyznacza się od drogi publicznej, a w niniejszej sprawie wyznaczono ją od północno-zachodniej granicy terenu inwestycji oznaczonej literami CDE graniczącej z pasem drogowym ul. Z. Organ I instancji powinien zatem rozważyć wyznaczenie linii nowej zabudowy mając na uwadze odległość od drogi wewnętrznej.

Organ odwoławczy zakwestionował ponadto sposób wyznaczenia szerokości elewacji frontowej. Na obszarze analizowanym szerokość ta wynosi maksymalnie 11 m, tymczasem dla nowej zabudowy przyjęto poziom 10 m z tolerancją do 20%, co oznacza, że szerokość planowanego budynku może wynieść nawet 12 m. W ocenie Kolegium organ I instancji nie wykazał zasadności wyznaczenia przedmiotowego parametru w świetle regulacji zawartych w § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), które dopuszczają wyznaczenie innej szerokości elewacji, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia .

Jednocześnie Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji uzyskała wymagane prawem uzgodnienie z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w trybie art. 53 ust. 5c zd. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustalenia faktyczne oraz ich ocena prawna pozwoliły na uznanie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 i § 6 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (...).

Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Kielcach wniósł będący stroną postępowania M. S. Nie precyzując kierunku rozstrzygnięcia zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 o planowaniu przestrzennym w zw. z § 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., poprzez uznanie, że decyzja organu I instancji została wydana niezgodnie z przywołanymi przepisami.

Zdaniem skarżącego, kontynuacja występującej na analizowanym obszarze funkcji jednorodzinnej z towarzyszącą funkcją gospodarczo-garażową, w przypadku wnioskowanej inwestycji nie budzi zastrzeżeń. Wskazał, że nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Linia zabudowy wyznaczona w odległości 81-92 m od północno-zachodniej granicy terenu inwestycji (oznaczonej literami CDE) zapewni 100 m odległość od linii brzegowej rzeki B., przewidzianą w § 5 ust. 1 lit. f uchwały Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego w sprawie wyznaczenia Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Odnośnie sposobu wyznaczenia szerokości elewacji frontowej skarżący podniósł, że na działce sąsiedniej bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji istnieje budynek mieszkalny o szerokości 10 m, na analizowanym obszarze występują natomiast również budynki o szerokości 11 m. W istniejącym stanie faktycznym, ustalony przez organ I instancji dla wnioskowanego obiektu parametr, nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego.

Na poparcie swojej argumentacji skarżący przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych, tj. NSA (w sprawie II OSK 568/11) oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Krakowie (w sprawie II SA/Kr 381/11), Gdańsku (w sprawie II SA/Gd 279/12) i Łodzi (w sprawie II SA/Łd 1353/11).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 uprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania. Prawo do zabudowy jest bowiem podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Administracyjny zakaz uniemożliwiający wykonanie tego prawa, niejednokrotnie prowadzi do faktycznego pozbawienia właściciela przysługującego mu prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. II OSK 239/06 wskazał, że wprawdzie regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ma na celu zagwarantowanie określonego w art. 2 pkt 1 ustawy ładu przestrzennego, nie oznacza jednak, by przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład była realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności.

Szczegółowy sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i wyznaczania obszaru analizowanego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem".

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest zasadność wyznaczenia linii nowej zabudowy od północno-zachodniej granicy terenu inwestycji oznaczonej literami CDE, graniczącej z pasem drogowym ul. Z. oraz prawidłowość wyznaczenia szerokości elewacji frontowej. Pierwszą kwestię reguluje przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Przepisy powyższe, wraz z dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., wskazują więc wyraźnie, że przy wyznaczaniu linii nowej zabudowy należy uwzględniać regulacje wynikające z przepisów odrębnych. Z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że na analizowanym obszarze występują budynki w odległości od 10 do 19 m od krawędzi jezdni ul. Z., przy czym na działkach bezpośrednio przylegających do działki inwestora odległość ta wynosi 14 m. Teren wnioskowanej inwestycji znajduje się w strefie A Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu przyjętym uchwałą Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 27 września 2010 r. nr XLI/729/10 (Dz.Urz. Woj. Świętorzyskiego, nr 293, poz. 3020), którą określono w § 3 stanowiąc: "A – tereny dolin rzecznych i cieków wodnych, narażone na zalewanie wielkimi wodami oraz pełniące funkcje korytarzy ekologicznych pomiędzy obszarami chronionymi". W § 5 ust. 1 lit. f ww. uchwały wprowadzono, m.in. w strefie A, zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Uchwała stanowi akt prawa miejscowego i w związku z tym należy traktować ją jako przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Oznacza to, że przedmiotowa inwestycja nie może być zlokalizowana w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej pobliskiej rzeki B., która graniczy z planowaną do zabudowy działką nr 585 od strony północno-zachodniej. Jak wynika z załącznika graficznego nr 1 do zaskarżonej decyzji, działka nr 585 od strony północno- zachodniej ma nieregularny kształt. Nie można również pominąć stanowiska wyrażonego przez Miejski Zarząd Dróg w K., który w piśmie z dnia 18 maja 2012r. znak: [...] informuje, że ul. Z. jest drogą publiczną zaliczoną do kategorii dróg wojewódzkich i na podstawie 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych stwierdzono, że realizacja przedmiotowej inwestycji jest możliwa. Zaistniałe uwarunkowania pozwalają na stwierdzenie, że wyznaczenie linii nowej zabudowy w odległości takiej jak to uczynił organ I instancji, tj. od 81 do 92 m od północno-zachodniej granicy terenu inwestycji oznaczonej literami CDE, a nie od drogi publicznej – nie narusza prawa.

W ocenie Sądu nie narusza przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 4 rozporządzenia okoliczność, że północno-zachodnia granica terenu inwestycji (oznaczona literami CDE) ma kształt nieregularny. Prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał, aby punktem odniesienia przy wyznaczaniu linii nowej zabudowy była linia prosta. Sposób wyznaczenia linii nowej zabudowy przyjęty przez organ I instancji pozwoli na usytuowanie przedmiotowej inwestycji w odległości 100 m od linii brzegowej rzeki B., co oznacza, że nie dojdzie do naruszenia zakazu wynikającego z § 5 ust. 1 lit. f uchwały w sprawie wyznaczenia Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Konieczność wyznaczenia linii nowej zabudowy w zgodzie z przepisami odrębnymi stanowi wystarczające uzasadnienie jej ustalenia z odstępstwem od regulacji ogólnej, dopuszczalnym na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia.

W związku z brzmieniem przepisu § 4 rozporządzenia błędne jest w ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego o konieczności rozważenia wyznaczenia linii nowej zabudowy mając na uwadze odległość od drogi wewnętrznej. Treść powołanego wyżej przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, że linia nowej zabudowy powinna być ustalana również od tej strony. Zarówno językowa, jak i celowościowa wykładnia przepisu § 4 rozporządzenia nie pozwala na przyjęcie, że wynika z niego obowiązek wyznaczenia linii zabudowy nie tylko od frontu działki znajdującego się przy drodze publicznej, ale również z innej strony tej działki. Przepisy § 4 ust. 2-4 konsekwentnie posługują się w odniesieniu do linii zabudowy liczbą pojedynczą a nie mnogą. Potwierdzenie, że ustalana jest tylko jedna linia zabudowy od strony drogi publicznej zawiera natomiast wprost ust. 3 § 4. Stosownie do jego treści, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas zgodnie z tym przepisem, obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Taki sposób ustalania linii zabudowy jest również uzasadniony względami celowościowymi. Wyznaczenie linii zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. Zapewnienie harmonijnego usytuowania budynków jest szczególnie istotne od strony przestrzeni publicznej, najczęściej drogi publicznej. Prawidłowe usytuowanie natomiast budynku od strony sąsiednich działek budowlanych zapewniają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. II OSK 174/10).

W odniesieniu do drugiej spornej kwestii, tj. sposobu wyznaczenia szerokości elewacji frontowej, stwierdzić należy, że również w tym zakresie organ I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2).

Z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że na obszarze analizowanym występują budynki o szerokości elewacji frontowej od 5 do 11 m. Średnia wynosi zatem 8,4 m. Inwestor wystąpił o wyznaczenie szerokości elewacji równej 10 m. W ocenie Sądu organ I instancji trafnie przyjął, że ustalenie szerokości przedmiotowej elewacji na poziomie do 10 m z tolerancją do 20% w niczym nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego, w sytuacji gdy na obszarze analizowanym występuje budynek o szerokości 11 m. Wyznaczenie szerokości elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia było więc uzasadnione.

Niespójność wniosku pomiędzy jego treścią a załącznikiem graficznym, która wystąpiła po dokonanej przez wnioskodawczynię korekcie z dnia 21.12.2011r. jest uchybieniem, jednakże takim, które samo w sobie nie powoduje konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. Strona po korekcie wniosku ograniczyła teren inwestycji do działki nr 585, którą oznaczono na załączniku graficznym literami: ABCDEF-A i takie granice terenu zostały określone w zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. Weźmie również pod uwagę fakt, że niespójność części tekstowej wniosku z jego częścią graficzną, która zaistniała po korekcie wniosku nie jest uchybieniem, którego nie można usunąć na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, podlegała ona uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. Stosownie do art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania, na które złożyły się wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.