IV SA/Gl 250/13

Uzasadnienie

Funkcjonariusz Policji M.L. wystąpił w dniu 24 sierpnia 2012r. do Komendanta Powiatowego w C. o rozliczenie jego delegacji służbowej i wypłacenie ryczałtu z tytułu niezapewnienia bezpłatnego zakwaterowania i wyżywienia w czasie wyjazdu służbowego. W okresie wcześniejszym funkcjonariusz przedstawił Komendantowi Policji wypełniony druk polecenia wyjazdu służbowego, gdzie w rubryce "potwierdzenie pobytu służbowego" wpisał – "Nocleg w hotelu zapewnia organizator EURO 2012, nocleg zawierał śniadanie".

Organ dokonał czynności sprawdzających, w wyniku których uzyskał informację, że pobyt funkcjonariusza M.L. w okresie objętym delegacją w hotelu A, obejmujący nocleg oraz wyżywienie w postaci śniadania, obiadu i kolacji, został opłacony przez firmę B z Wielkiej Brytanii, a pokój hotelowy rezerwowany był na funkcjonariusza imiennie.

W wyniku takich ustaleń Komendant Powiatowy Policji w C. zwrócił się do M.L. pismem z dnia 24 października 2012r. o zwrot wypłaconej mu diety z tytułu wyżywienia w kwocie 391 zł.

W piśmie z dnia 6 listopada 2012r. nazwanym "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" skierowanym do Komendanta Powiatowego Policji w C., funkcjonariusz wezwał organ do zmiany stanowiska w zakresie odmowy ponownego rozliczenia wypłaconej delegacji służbowej nr [...] za okres od 1 do 23 czerwca 2012r. do W., jako oficera łącznikowego akredytowanego przy Reprezentacji Narodowej C. w czasie turnieju finałowego EURO 2012, w zakresie odmowy wyrównania ryczałtu do wysokości 150% diety oraz w zakresie wezwania do zwrotu nienależenie pobranych diet w wysokości 391 zł.

Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że był delegowany w okresie od dnia 1 do dnia 23 czerwca 2012r. do W. w celu wykonania czynności służbowych. Powołał się na brzmienie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2002r. w sprawie wysokości, warunków i trybu przyznawania policjantom należności za podróże służbowe i przeniesienia, zgodnie z którym policjantowi, któremu w czasie krajowej podróży służbowej nie zapewniono bezpłatnego zakwaterowania, przysługuje zwrot kosztów noclegu w kwaterze prywatnej bądź w hotelu, w wysokości stwierdzonej rachunkiem za pobyt, a w przypadku nieprzedłożenia rachunku, policjantowi przysługuje ryczałt za każdy nocleg w wysokości 150% diety.

Zdaniem M. L. pracodawca nie zapewnił mu bezpłatnego zakwaterowania w czasie delegacji służbowej, mimo tego odmówił ponownego rozliczenia delegacji wzywając jednocześnie do zwrotu pobranych diet w kwocie 391 zł, co w opinii funkcjonariusza było wynikiem błędu w interpretacji przywołanego § 8 ust 1 rozporządzenia. Powołując się na stanowisko przedstawione w postanowieniu Sądu Najwyższego (sygn. I PK 232/06 z dnia 19 lutego 2007r.) funkcjonariusz stwierdził, że ryczałt z tytułu noclegu w czasie wyjazdu służbowego należy się, mimo że pracownik nie udokumentuje poniesienia kosztów z tego tytułu. Nie przysługuje natomiast tylko w wypadkach, gdy pracodawca lub strona zagraniczna zapewniają pracownikowi bezpłatny nocleg. Powołując się na stanowisko przedstawione w/w postanowieniu wskazał, że na funkcjonariuszu nie ciąży obowiązek udowadniania, poza oświadczeniem polegającym na przedłożeniu delegacji, że nie miał noclegu i nie poniósł kosztów z tym związanych.

Wyjaśnił także, że bezpłatny nocleg ma zapewnić pracodawca, a tylko wtedy jest zwolniony z tego obowiązku, gdy zapewnia nocleg kontrahent, do którego pracownik udaje się z wizytą. W takim przypadku koszt ten ponosi pośrednio pracodawca. W jego przypadku za nocleg zapłaciła firma z Wielkiej Brytanii, która nie jest w żaden sposób powiązana z jego pracodawcą i była uczestnikiem EURO 2012. Nie jest to ani partner ani kontrahent pracodawcy ani też organizator zawodów. Oświadczył, że sam organizował sobie noclegi we własnym zakresie, na zasadzie porozumienia i dobrej woli osoby trzeciej, a zatem należy mu się ryczałt za noclegi.

W odpowiedzi na wezwanie, doręczonej funkcjonariuszowi w dniu 3 stycznia 2013r. Komendant Powiatowy Policji w C. podtrzymał swoje stanowisko.

Wyjaśniono, że na podstawie złożonego przez funkcjonariusza druku delegacji służbowej wypłacono mu koszty przejazdu i diety bez żądania potwierdzenia stanu faktycznego w jakichkolwiek dokumentach. Dopiero pismo funkcjonariusza, w którym domagał się wypłaty ryczałtu za nocleg z powołaniem na błędnie wypełniony druk delegacji spowodowało podjęcie czynności celem wyjaśnienia rozbieżności wynikających z pierwotnego i kolejnego oświadczenia policjanta.

Odnosząc się do treści art. 775 K.p zauważono, że przepis ten nie wskazuje na podmiot, który ma zapewnić nocleg. Nocleg ma być związany bezpośrednio z celem polecenia wyjazdu i zadaniami do wykonania w czasie delegacji. W przypadku niezapewnienia noclegu, w braku rachunków za nocleg, przysługuje ryczałt wynikający ze stosownych przepisów. Odnosząc się do przytoczonego w "wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa" postanowienia Sądu Najwyższego organ stwierdził, iż postanowienie to wydane zostało na gruncie odmiennego stanu faktycznego sprawy, a zatem w niniejszej sprawie nie jest uprawnione powoływanie się na to rozstrzygnięcie.

Podsumowując stwierdzono, że funkcjonariusz w czasie wyjazdu służbowego miał zapewniony nocleg i całodzienne wyżywienie, co skutkuje wezwaniem do zwrotu wypłaconej diety.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oznaczonej, jako skarga na "Rozstrzygnięcie Komendanta Powiatowego Policji w C. polegające na odmowie ponownego rozliczenia wypłaconej delegacji służbowej nr [...] za okres od 1 do 23 czerwca 2012r. do W., jako oficera łącznikowego akredytowanego przy Reprezentacji Narodowej C. w czasie turnieju finałowego EURO 2012, odmowie wyrównania ryczałtu do wysokości 150% diety oraz bezzasadnego wezwania do zwrotu nienależnie pobranych diet w wysokości 391 zł", M.L. wniósł o uchylenie zaskarżonego "rozstrzygnięcia".

W uzasadnieniu skargi opisał szczegółowo przygotowania Komitetu Wykonawczego UEFA do EURO 2012. Wskazał, że został w drodze konkursu wyłoniony, jako oficer łącznikowy TSLO (Team Security Liaison Oficer) akredytowany przy Reprezentacji Narodowej C. Stwierdził, iż obowiązek zapewnienia zakwaterowania i wyżywienia przez jednostki macierzyste policjantów wynikał z pisma Komendanta Głównego Policji z dnia 23 listopada 2011r. i załączonego do niego dokumentu "Moduły przygotowania policjantów do pełnienie funkcji oficerów łącznikowych (...)". Wskazano tam, że - "miejscem noclegowym policjantów TSLO będzie hotel, którego dotyczy rekonesans. Należy mieć również na uwadze wyżywienie. Z uwagi na racjonalizację kosztów całość przedsięwzięcia realizowana będzie przez właściwą komendę wojewódzką Policji".

Skarżący oświadczył, że w okresie przygotowań do turnieju było kilkanaście poleceń służbowych wyjazdu i każdorazowo były rozliczne w jednostce macierzystej. Odwołał się do treści § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2002r. w sprawie wysokości, warunków i trybu przyznawania policjantom należności za podróże służbowe i przeniesienia podnosząc, że taką podróż służbową wykonał. Wyjaśnił, że przed udaniem się w dniu 1 czerwca 2012r. do W., już w dniu 21 maja 2012r. od koordynatora TSLO otrzymał tabelę z terminem rezerwacji noclegu w hotelu A od dnia 1 czerwca 2012r. Nocował tam wspólnie z reprezentacją piłkarską C. i podzielił się z nimi swoim problemem dotyczącym zapłaty za hotel. Poradzono mu, by tym się nie przejmował, gdyż rachunek na pewno będzie uregulowany. Jak się później okazało, rachunek za jego pokój zapłaciła firma z Wielkiej Brytanii współpracująca z reprezentacją piłkarską C.

Wskazał nadto, że działając w błędnym przekonaniu, iż za jego pobyt w hotelu zapłacił organizator EURO 2012, przedstawił wypełniony druk polecenia służbowego wpisując tam tę informacje. W dniu 24 sierpnia 2012r. został poinformowany przez jednego z oficerów TSLO, że powinienem otrzymać ryczałt w związku z niezapewnieniem mu przez pracodawcę bezpłatnego zakwaterowania w trakcie turnieju. Wystąpił w związku z tym do Komendanta Powiatowego w C., jednak uzyskał odpowiedź odmowną, a nadto wezwano go o zwrot nienależnie pobranych diet w kwocie 391 zł. Stanowisko to zakwestionował, gdyż w jego opinii ryczałt należny mu jest z mocy prawa. Powołał się, tak jak w "wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa" na pogląd Sądu Najwyższego zaprezentowany w postanowieniu z 19 lutego 2007r. sygn. I PK 232/06. Powtórzył nadto całość argumentów przedstawionych w "wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa" podkreślając, że zapewnienie pracownikowi noclegu przez osobę trzecią nie zwalnia pracodawcy od wypłaty ryczałtu na pokrycie kosztów związanych z podrożą służbową.

Do skargi załączono szereg załączników – "Koncepcję przygotowania Policji do Mistrzostw Europy w piłce nożnej UEFA EURO 2012 Komendy Głównej Policji z dnia 18 maja 2010r.", harmonogram szkolenia oficerów łącznikowych pod nazwą "Moduły przygotowania policjantów delegowanych do pełnienia funkcji oficerów łącznikowych", kopię emaila kierowanego przez A.K. Wydział Operacyjny GSK KGP do skarżącego oraz dokument rezerwacyjny hotelu A we W. od 1 czerwca 2012r. Przedłożono nadto kopię druku delegacji służbowej i kopię pism stanowiących korespondencję pomiędzy organem, a skarżącym od dnia 24 sierpnia 2012r. łącznie z odpowiedzią na "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz w korespondencji prowadzonej uprzednio ze skarżącym.

Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013r. skarżący oświadczył, że hotel, w którym miał przebywać w czasie podróży służbowej w okresie od 1 do 23 czerwca 2012r. był wybrany przez Reprezentację C., a wskazał mu go koordynator oficerów łącznikowych. W chwili przyjazdu do hotelu nikt nie zwrócił się do skarżącego, aby uregulował należność za pobyt w hotelu. M.L. podkreślił, że podmiot, który uregulował rachunek za hotel nie jest formą organizującą Euro 2012 a firmą turystyczną. Zapłata za hotel nastąpiła z inicjatywy drużyny narodowej C. Skarżący w czasie odbywanej delegacji pełnił rolę zabezpieczającego pobyt reprezentacji C. w hotelu A. Z tego tytułu, że zdawał sprawozdanie z wykonywanych czynności miał wiedzę o zorganizowaniu tego pobytu, a takiej wiedzy nie posiadał organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wskazać nadto trzeba, że po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.) - dalej P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy.

W związku z treścią przedstawionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza przede wszystkim, że uprawnienie do należności z tytułu podróży służbowej powstaje bezpośrednio z mocy art. 108 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 1990r. o Policji (t.j. Dz. U. 2011r. nr 287 poz. 1687) i nie zachodzi konieczność konkretyzacji tej normy prawnej przez organ administracji publicznej. Oznacza to w konsekwencji, że kwestia przyznania i wypłaty tych należności nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej lecz dokonywana jest w formie czynności materialno-technicznej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, również odmowa przyznania funkcjonariuszowi policji uprawnienia do diety nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, lecz stanowi akt, o jakim mowa w treści art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Akt ten, jako wymieniony we wskazanym przepisie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Poza kognicją sądów administracyjnych pozostaje natomiast kwestia oceny słuszności żądania zwrotu wypłaconej skarżącemu diety, jako nienależnie wypłaconego świadczenia. Z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że wymienione akty i czynności muszą mieć charakter publicznoprawny, a nadto muszą dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych publ. ZNSA 2006, nr 2, s. 18 gdzie wskazuje się, że akty i czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, lecz jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa). Wezwania do zwrotu wypłaconych skarżącemu środków pieniężnych nie można traktować, jako aktu wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, wywołującego bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego. Jest to spór o charakterze cywilnym, a jego rozstrzygnięcie należy do sądów cywilnych.

Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył kontrolę stanowiska organu, tylko do odmowy zrealizowania żądania skarżącego w zakresie wypłaty ryczałtu za noclegi w okresie jego wyjazdu służbowego do W. w dniach od 1 do 23 czerwca 2012r.

Jak stanowi powoływany już wyżej art. 108 ust. 1 pkt 5 ustawy o Policji policjantowi przysługują należności za podróże służbowe. Po myśli natomiast art. 113 ust. 1 wskazanej ustawy należności te przysługują w razie przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości albo delegowania go do czasowego pełnienia służby. Wysokość, warunki oraz tryb przyznawania należności z tytułu podróży służbowych, uwzględniający sposoby obliczania czasu podróży służbowej oraz rodzaje należności i sposoby ustalania ich wysokości oraz terminy i tryb wypłaty należności oddane zostały przez ustawodawcę do uregulowania w drodze aktu wykonawczego. Aktem takim jest rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2002r. w sprawie wysokości, warunków i trybu przyznawania policjantom należności za podróże służbowe i przeniesienia (Dz.U. Nr 191 poz.1598) - dalej rozporządzenie. Tak, jak zauważa to skarżący, w § 8 rozporządzenia uregulowana została kwestia uprawnienia policjanta przebywającego w krajowej podróży służbowej do zwrotu kosztów noclegu w kwaterze prywatnej bądź w hotelu, w wysokości stwierdzonej rachunkiem za pobyt, a w przypadku nieprzedłożenia rachunku w formie ryczałtu za każdy nocleg w wysokości 150% diety.

Uprawnienie to jest wyłączone w przypadkach, o których mowa w § 8 ust. 3 rozporządzenia, które nie mają zastosowania w kontrolowanej sprawie, a także wtedy, gdy zapewniono policjantowi bezpłatne zakwaterowanie.

Brzmienie § 8 ust. 1 rozporządzenia nie potwierdza poglądu skarżącego, co do tego, że tylko w przypadku, gdy to pracodawca, lub jego kontrahent zapłaci za nocleg delegowanego policjanta, funkcjonariuszowi nie należy się ryczałt za każdy nocleg w podróży służbowej. Zapewnienie noclegu oznacza bowiem gwarancję właściwego dla nocnego wypoczynku miejsca, w którym funkcjonariusz przebywający poza stałym miejscem zamieszkania w związku poleceniem służbowym będzie spędzać czas wolny od służby. Zapewnienie noclegu oznacza tym samym, że funkcjonariusz nie jest zmuszony do organizowania sobie noclegu na własną rękę, a także ponoszenia jego kosztu.

Prezentowane przez skarżącego argumenty, w tym złożone w trakcie rozprawy, a nadto dokumentacja przedstawiona Sądowi w postaci załączników do skargi potwierdza, że miał on w czasie pobytu na delegacji służbowej w okresie od 1 do 23 czerwca 2012r. w pełni zapewniony nocleg w hotelu A we W. Przedstawił kopię korespondencji w formie elektronicznej, której treść pozwala przyjąć, iż już od końca maja 2012r. wiedział, gdzie będzie zakwaterowany w związku z wykonywaniem polecenie służbowego, a informacje o tym fakcie uzyskał od koordynatora służb ochrony.

Zważyć należy, że zdarzenie jakim było EURO 2012 wymagało długotrwałych prac przygotowawczych, a działania logistyczne z nim związane obejmowały także zapewnienie prawidłowo funkcjonujących służb ochrony, a w tym organizację noclegów dla policjantów oddelegowanych do zadań związanych z EURO 2012. Nie było to zadaniem skarżącego, którego obowiązkiem było stawić się w określonym miejscu i czasie w celu wykonywania polecenia służbowego.

Pozostaje zatem w sprzeczności z przedstawioną przez skarżącego dokumentacją jego twierdzenie, że dzięki własnej zaradności uzyskał miejsce w hotelu w okresie delegacji służbowej i spowodował zapłatę za zajmowany pokój przez przypadkową firmę z Wielkiej Brytanii. Tytuł zapłaty za wyznaczony mu przez przełożonego pokój hotelowy pozostawał poza sferą nie tylko wiedzy funkcjonariusza ale także zainteresowania, jako funkcjonariusza policji zobowiązanego do wykonywania poleceń przełożonych.

W stanie faktycznym sprawy nie spełniona została przesłanka braku zapewnienia skarżącemu noclegu w czasie pobytu służbowego, a w konsekwencji tego nie posiadał on prawa do zwrot kosztów noclegu w formie ryczałtu w wysokości 150% diety.

Mając to na względzie orzeczono jak w sentencji, na mocy art. 151 P.p.s.a. w zakresie należności z tytułu podróży służbowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił natomiast skargę działając na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a jako niedopuszczalną w zakresie, w jakim skarga dotyczyła żądania kontroli stanowiska organu, co do żądania zwrotu nienależnie pobranych diet. Jak wcześniej wyjaśnia się, sprawa ta należy do kategorii spraw cywilnoprawnych, objętych kognicją sądów powszechnych.