V SA/Wa 1469/13

Uzasadnienie

Po rozpatrzeniu odwołania W. I. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] od decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia ... stycznia 2013 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia ... kwietnia 2013 r. nr ... utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy podniósł m.in., że Prezes Zarządu PFRON odmówił stronie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych na marzec 2012 r. stwierdzając , iż nie został spełniony 6% wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych, który zgodnie z art. 26a ust. 1 a ustawy o rehabilitacji jest niezbędny do uzyskania dofinansowania.

Uznając trafność powyższego rozstrzygnięcia Minister Pracy i Polityki Społecznej zwrócił uwagę na to, że organ I instancji trafnie wskazał, iż analizując przekazane przez stronę do PFRON wnioski Wn-D za marzec 2012 r., należało uznać, iż strona nie spełnia 6% wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, który zgodnie z art. 26a ust. 1 a ustawy o rehabilitacji niezbędny jest do uzyskania dofinansowania.

Zgodnie z tym przepisem dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje pracodawcy zatrudniającemu co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy i nieosiągającemu wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości co najmniej 6%. Sposób ustalania tego wskaźnika wynika z art. 2 pkt 6 tej ustawy. Wymaga on podzielenia przeciętnego miesięcznego stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych (w etatach) przez przeciętny miesięczny stan zatrudnienia ogółem (w etatach).

Natomiast katalog grup osób wliczanych do tych stanów zatrudnienia określa art. 26b ust. 3 ustawy o rehabilitacji. Zawarto w nim odwołania do innych przepisów odnoszących się do określonych grup osób zatrudnionych, tj. art. 21 ust. 1 i 5 oraz art. 28 ust. 3 ustawy o rehabilitacji.

Odwołanie do art. 21 ust. 1 w/w ustawy skutkuje tym, że do stanu zatrudnienia ogółem i stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych należy wliczać pracowników w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy, a odwołanie do art. 28 ust. 3 ustawy – tym, że pracodawcy prowadzący zakłady pracy chronionej mogą dodatkowo wliczyć do tych stanów niepełnosprawnych wykonawców pracy nakładczej, o których mowa w tym przepisie. Z kolei zawarte w art. 26 b ustawy odwołanie do art. 21 ust. 5 ustawy oznacza obowiązek odpowiednio wyłączenia ze stanu zatrudnienia ogółem osób niebędących osobami niepełnosprawnymi należących do co najmniej jednej z grup wymienionych w art. 21 ust. 5 ustawy. Poza tym art. 26 b ustawy o rehabilitacji odwołuje się wyłącznie do ust. 1 i 5 art. 21 tej ustawy, a całkowicie pomija pozostałe ustępy tego przepisu. Także nie odwołuje się obecnie ani nie odwoływał się w przeszłości do art. 21 ust. 4 ustawy o rehabilitacji, który dotyczy obniżania wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych z tytułu zatrudniania osób niepełnosprawnych o szczególnych schorzeniach. W ocenie organu II instancji przepis ust. 4 ustawy odnosi się wyłącznie do obniżania wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, od osiągnięcia którego uzależnione jest zwolnienie z wpłat na PFRON, o których mowa w art. 21 wspomnianej ustawy. Nie ma zatem żadnych podstaw prawnych, aby instytucja obniżania wskaźnika przewidziana w art. 21 ust. 4 ustawy o rehabilitacji mogła być stosowana do obliczania innych wskaźników związanych z zatrudnieniem osób niepełnosprawnych, w tym dla celów określonych w art. 26a tej ustawy. Oznacza to, iż organ I instancji słusznie wskazał, iż w przedmiotowej sprawie należało odmówić wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, gdyż jak wynika z danych zawartych w złożonych przez stronę wnioskach WN-D za lipiec, wrzesień i październik 2012 r. nie został przez nią spełniony 6% wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych.

Bezzasadny jest więc zarzut naruszenia przepisu art. 21 ust. 4 ustawy o rehabilitacji w związku z § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 września 1998 r. w sprawie rodzajów schorzeń uzasadniających obniżenie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych (...), poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie, gdyż nie było żadnych podstaw prawnych by na ich podstawie obniżyć wskaźnik, od którego zależy wypłata dofinansowania. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest decyzja uznaniowa, jak utrzymuje strona, wypłata dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, przysługuje bowiem pracodawcy w ściśle określonych przez ustawę o rehabilitacji warunkach i nie można kierować się wnioskowaną przez stronę elastycznością ujęcia przy stosowaniu przepisów. Poza tym w/w rozporządzenie Pracy i Polityki Społecznej jest aktem wykonawczym wydanym zgodnie z przepisem art. 21 ust. 7. Przepis ten wskazuje, iż rozporządzenie określa rodzaje schorzeń uzasadniających obniżenie wskaźnika o którym mowa w ust. 2 tego artykułu, dotyczącym obowiązkowych wpłat na PFRON, nie ma w nim natomiast żądnego odniesienia do wskaźnika związanego z uzyskaniem dofinansowania.

Decyzję organu odwoławczego zaskarżył W. I. zarzucając jej naruszenie:

a) art. 26b ust. 3 Ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię sprowadzającą się do błędnej interpretacji użytego przez wskazany przepis wyrażenia "odpowiednio na zasadach" polegającej na nadaniu temu wyrażenia takiego znaczenia, które wbrew temu wyrażeniu nakazywać by miało stosowanie do określenia wskaźnika uprawniającego do uzyskania miesięcznego dofinansowania jedynie przepisów art. 21 ust. 1 i 5 oraz art. 28 ust. 3 w/w/ Ustawy, podczas gdy według prawidłowej wykładni wyrażenie "odpowiednio na zasadach" prowadzi do wniosku, że określenie wymienionego wskaźnika powinno nastąpić z uwzględnieniem całości przepisów powołanej Ustawy, w tym w szczególności przy uwzględnieniu przepisu art. 21, a zatem także przepisu art. 21 ust. 4 Ustawy.

b) Art. 21 ust. 4 Ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w związku z § 1 i § 2 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 września 1998 r. w sprawie rodzajów schorzeń uzasadniających obniżenie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych oraz sposobu jego obniżania (Dz.U. z 1998 r. Nr 124, poz. 820, z późn.zm.) poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie skutkujące w konsekwencji nieprawidłowym ustaleniem, że skarżący nie spełnia wymogu minimalnego, wymaganego przepisem art. 26a ust. 1a Ustawą o rehabilitacji, wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych podczas gdy zastosowanie w/w przepisów prowadzi do odmiennego wniosku i powinno skutkować przyznaniem skarżącemu miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za marzec 2012 r.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1. uchylenie w całości decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia ... kwietnia 2013 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia ... stycznia 2013 r..;

2. zasądzenie od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącego W. I. zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w szczególności zwrotu kosztów wpisu od skargi oraz wynagrodzenia adwokackiego liczonego według norm, przepisanych prawem, o ile skarżący nie przedłoży przed zamknięciem rozprawy odrębnego spisu kosztów.

W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że organ błędnie zinterpretował art. 26b ust. 3 ustawy o rehabilitacji co sprowadza się do niewłaściwej wykładni użytego przez ten przepis wyrażenia (odpowiednio na zasadach) i polega na nadaniu temu wyrażeniu takiego znaczenia, które wbrew temu wyrażeniu nakazywać by miało według PZPFRON i Ministra Pracy i Polityki Społecznej stosowanie do określenia wskaźnika uprawniającego do uzyskania miesięcznego dofinansowania wyłącznie przepisów art. 21 ust. 1 i 5 oraz art. 28 ust. 3 w/w Ustawy. Tymczasem według prawidłowej wykładni wyrażenie "odpowiednio na zasadach" wskazuje, że określanie wymienionego wskaźnika powinno nastąpić z uwzględnieniem całości przepisów powołanej Ustawy, w tym w szczególności przy uwzględnieniu przepisu art. 21 ust. 4. Poza tym przepis art. 26 b ust. 3 Ustawy o rehabilitacji nie dość, że nakazuje stosowanie wskazanych przepisów tej Ustawy "odpowiednio", to dodatkowo odwołuje się do pojęcia "zasad" wynikających z przepisu art. 21 ust. 1 Ustawy o rehabilitacji. Oznacza to, że ustalenie tych "zasad" powinno uwzględniać całość brzmienia przepisu art. 21 Ustawy o rehabilitacji", a nie jedynie treść ust. 1 tego przepisu. Przy wykładni "zasad" wynikających z ust. 1 art. 21 Ustawy konieczne jest bowiem uwzględnienie całości brzmienia tego przepisu – w tym ust. 4 art. 21 – nie jest natomiast prawidłowe analizowanie wyłącznie brzmienia przepisu art. 21 ust. 1 Ustawy. Zatem zarówno instytucja zwolnienia z obowiązujących wpłat na Fundusz Rehabilitacji (art. 21 ust. 1 i ust. 2 Ustawy o rehabilitacji), jak i instytucja uzyskiwania miesięcznych dofinansowań do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego (art. 26a Ustawy o rehabilitacji) charakteryzowana jest przez ten sam wskaźnik zatrudnienia uprawniający do skorzystania z "dobrodziejstw" Ustawy i wynosi 6%. W ocenie skarżącego zastosowanie w przepisie art. 26b ust. 3 Ustawy o rehabilitacji, odsyłającego do stosownych przepisów tej Ustawy, wyrażenie "odpowiednio na zasadach" oznacza przyjęcie założenia, że przy obliczaniu wskaźnika uprawniającego do uzyskania miesięcznego dofinansowania uregulowanego w przepisie art. 26a ust. 1 Ustawy o rehabilitacji należy stosować wszystkie reguły jego wyliczania, także te, na które wskazuje przepis art. 21 ust. 4 Ustawy.

Skarżący zwrócił uwagę także na to, że wcześniej stosowanie spornych przepisów ustawy odbywało się w sposób zgodny z prezentowanym w skardze poglądem skarżącego i taka wykładnia przepisu art. 26b ust. 3 Ustawy o rehabilitacji powinna być akceptowana i realizowana. PZPFRON dopiero decyzją z dnia ... maja 2012 r. zmienił swoje stanowisko (do stycznia 2012 r. PZPFRON wypłacał W. I. miesięczne dofinansowanie przewidziane przepisem art. 26a Ustawy o rehabilitacji).

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 26b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.) – miesięczne dofinansowanie przysługuje na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia, ujęte w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, którą prowadzi Fundusz, wykorzystując numer PESEL oraz przekazywane drogą elektroniczną do Funduszu informacje, z zastrzeżeniem art. 26c ust. 1a. Zgodnie z ust. 2 – w przypadku gdy osoba niepełnosprawna jest zatrudniona u więcej niż jednego pracodawcy w wymiarze czasu pracy nieprzekraczającym ogółem pełnego wymiaru czasu pracy, miesięczne dofinansowanie przyznaje się na tę osobę pracodawcom, u których jest ona zatrudniona, w wysokości proporcjonalnej do wymiaru czasu pracy tej osoby. W myśl ust. 2a – w przypadku, gdy osoba, o której mowa w ust. 2, jest zatrudniona w wymiarze czasu pracy przekraczającym ogółem pełny wymiar czasu pracy, miesięczne dofinansowanie przyznaje się na tę osobę w wysokości nieprzekraczającej kwoty miesięcznego dofinansowania przyznawanego na osobę zatrudnioną w pełnym wymiarze czasu pracy. Miesięczne dofinansowanie w wysokości proporcjonalnej do wymiaru czasu pracy tej osoby w pierwszej kolejności przyznaje się pracodawcy, który wcześniej zatrudnił tę osobę. Zgodnie zaś z ust. 3 – zatrudnienie i wskaźnik, o których mowa w art. 26a ust. 1, 1a i 1b, ustala się odpowiednio na zasadach określonych w art. 21 ust. 1 i 5 oraz art. 28 ust. 3.

Stosownie do art. 21 ust. 1 i 5 ustawy o rehabilitacji – pracodawca zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 2-5 i art. 22, dokonywać miesięcznych wpłat na Fundusz, w wysokości kwoty stanowiącej iloczyn 40,65% przeciętnego wynagrodzenia i liczby pracowników odpowiadającej różnicy między zatrudnieniem zapewniającym osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 6% a rzeczywistym zatrudnieniem osób niepełnosprawnych. Natomiast w myśl ust. 5 – do liczby pracowników, o której mowa w ust. 1, nie wlicza się osób niepełnosprawnych przebywających na urlopach bezpłatnych oraz osób niebędących osobami niepełnosprawnymi zatrudnionych:

1) na podstawie umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego;

2) przebywających na urlopach wychowawczych;

3) nieświadczących pracy w związku z odbywaniem służby wojskowej albo służby zastępczej;

4) będących uczestnikami Ochotniczych Hufców Pracy;

5) nieświadczących pracy w związku z uzyskaniem świadczenia rehabilitacyjnego;

6) przebywających na urlopach bezpłatnych, których obowiązek udzielenia określają odrębne ustawy.

Zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji przepisu art. 26b ust. 3 ustawy o rehabilitacji i wyjaśnienia, czy wyłączenie o jakim mowa w tym przepisie przy obliczaniu wskaźnika zatrudnienia odnosi się wyłącznie do ust. 1 i 5 art. 21 tej ustawy czy też odnosi się do całego art. 21 tej ustawy, biorąc pod uwagę posłużenie się wyrażeniem "odpowiednio na zasadach".

Zdaniem Sądu wykładania językowa tego przepisu dokonana przez organ jest prawidłowa. Zgodnie z przyjętą w doktrynie prawa zasadą, wykładnia językowa ma pierwszeństwo przed wykładnią celowościową i systemową, a stosować je można dopiero wtedy, gdy literalne brzmienie przepisu budzi wątpliwości.

Sąd stwierdza, że interpretacja przepisu art. 26b ust. 3 ustawy o rehabilitacji nie budzi wątpliwości, ustawodawca wyraźnie i jednoznacznie wskazał, że zatrudnienie i wskaźnik, ustala się odpowiednio na zasadach określonych w art. 21 ust. 1 i 5 oraz art. 28 ust. 3. Zwrot "odpowiednio na zasadach" w żaden sposób nie świadczy o tym aby w przy obliczaniu wskaźnika można byłoby stosować inne wyjątki przewidziane w pozostałych ustępach art. 21. Gdyby ustawodawca faktycznie chciał aby przy obliczaniu tego wskaźnika zatrudnienia miał zastosowanie cały art. 21 ustawy o rehabilitacji nie wymieniłaby jego poszczególnych ustępów. Nie można więc zgodzić się ze skarżącym, iż organ dokonał błędnej interpretacji tego artykułu.

Dodatkowo Sąd zauważa, że ustawodawca dokonał rozróżnienia ulg w przypadku obliczania wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych uzależniając je od tego, czy dotyczy miesięcznych wpłat na Fundusz o jakich mowa w art. 21 ust. 1 (wtedy będzie miał zastosowanie ust. 4 tego artykułu dający możliwość uwzględnienia zatrudnienia osób niepełnosprawnych ze schorzeniami szczególnie utrudniającymi wykonywanie pracy), czy też dotyczy to miesięcznego dofinansowanie na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia o jakich mowa w art. 26b ust. 1 ustawy o rehabilitacji, wówczas przepis art. 21 ust. 4 nie ma zastosowania.

Konkludując Sąd uznał, że zarzuty naruszania art. 26b ust. 3 i art. 21 ust. 4 ustawy o rehabilitacji są chybione.

Sąd odnosząc się do zarzutów dotyczących zmiany stanowiska organów, przy braku jakiejkolwiek zmiany przepisów regulujących opisywane zagadnienie, wskazuje, że każde postępowanie administracyjne jest postępowaniem indywidualnym i organ administracji rozstrzygający indywidualną sprawę nie jest związany innymi rozstrzygnięciami podjętymi w sprawach podobnych, albowiem w każdej nowej sprawie może nastąpić odmienna interpretacja stanu faktycznego. Ponadto fakt podjęcia określonych decyzji administracyjnych w sprawach podobnych, nie nakłada na organ administracji obowiązku rozstrzygania kolejnych spraw w identyczny sposób bowiem każda sprawa jest sprawą indywidualną i rozstrzygana jest w sposób odrębny. Także ewentualne powoływanie się na inne decyzje administracyjne wydane w podobnych sprawach nie jest argumentem bezwzględnie nakazującym organowi podjęcie określonego rozstrzygnięcia, albowiem rozstrzygnięcia pomimo występowania w obrocie prawnym nie muszą być prawidłowe, w konsekwencji czego organ może zmienić swoje stanowisko prezentowane w dotychczas rozstrzyganych sprawach. W innym bowiem przypadku ewentualne błędne rozstrzygnięcie określonej sprawy skutkowałoby koniecznością powielania takiego rozstrzygnięcia w innych podobnych sprawach. Zatem organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzję na podstawie art. 26b ustawy o rehabilitacji. Podkreślenia wymaga, że w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że orzecznictwo organu może podlegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione podstawy, a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wyłącznie nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza bowiem, że organ nie może zmieniać ocen prawnych – w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów – ale że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą. W rozpoznawanej sprawie organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący podjęte rozstrzygnięcie.

Podsumowując, stwierdzić należy, że nietrafne są zarzuty podnoszone w skardze. W ocenie Sądu organy obu instancji prowadziły przedmiotowe postępowanie zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami procedury. Analizując przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.