II SA/Bk 327/13

Uzasadnienie

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB w B.) decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB w Z.) z dnia [...] listopada 2012 r. (nr [...]), zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego (kat. l) i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym na działce o nr [...] w miejscowości D. P. gm. Z. oraz nakładającą na inwestorów – M. i P. J. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.

Decyzja PWINB w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

PINB w Z. wszczął dnia [...] czerwca 2011 r. postępowanie administracyjne w sprawie budowy, niezgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę, budynku mieszkalnego przez M. i P. J. na działce nr [...] we wsi D. P. Podczas kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB w Z. w dniu [...] czerwca 2011 r. oraz oględzin dokonanych w dniu [...] lipca 2011 r. ustalono, że budowa przedmiotowego budynku prowadzona jest na podstawie decyzji Starosty Z. o pozwoleniu na budowę nr [...]z dnia [...] września 2010 r. Stwierdzono jednak, że obiekt jest wykonywany niezgodnie z wydanym pozwoleniem, tzn. zmieniono odległość obiektu od granicy z działką sąsiednią nr [...] z 5 m na 6,55 m oraz zamieniono materiał do wykonania ścian zewnętrznych budynku z pustaków ceramicznych POROTHERM na pustaki YTONG. Wg oświadczenia inwestorów, usytuowanie budynku w odległości 6,5 m od granicy z działką nr [...] jest spowodowane błędem wykonawcy. A. F. (współwłaściciel działki nr [...]) oświadczył, że faktyczna granica działek znajduje się ok. 70 cm bliżej przedmiotowego budynku, czyli odległość obiektu od granicy wynosi według niego ok. 5,85 m.

W wyniku ww. ustaleń w dniu [...] lipca 2011 r. PINB w Z. wydał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, dalej: PrBud) postanowienie (nr [...]) nakazujące M. i P. J. wstrzymanie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym, realizowanym na działce o nr geod. [...], położonej we wsi D. P., prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz zabezpieczenie terenu przed dostępem osób trzecich.

Powyższe postanowienie, po rozpoznaniu od niego zażalenia A. F., zostało w dniu [...] sierpnia 2011 r. utrzymane w mocy przez PWINB w B. postanowieniem nr [...], zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 712/11 oddalił skargę A. F. na ww. postanowienie.

W dniu [...] sierpnia 2011 r. PINB w Z. wydał decyzję nr [...], mocą której nałożył na M. i P. J. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do [...] listopada 2011 r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego, realizowanego na działce nr [...] we wsi D. P., gm. Z., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

PWINB w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. F., utrzymał w mocy ww. decyzję PINB w Z.. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r. WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 475/12 oddalił zaś skargę A. F. na decyzję PWINB w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r.

W dniu [...] czerwca 2012 r. PINB w Z. wydał decyzję nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym na działce o nr [...] w miejscowości D. P. gm. Z. oraz nakładającą na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.

PWINB w B. w dniu [...] lipca 2012 r., decyzją o nr [...], uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ I instancji nie uwzględnił stanowiska Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. Oddział Terenowy w Ł., według którego przedmiotowy budynek jest posadowiony na rurociągu drenarskim. Zdaniem organu odwoławczego przedłożony projekt zamienny winien zostać uzupełniony w oparciu o ww. stanowisko.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB w Z. wydał w dniu [...] listopada 2012 r. decyzję (nr [...]), zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego (kat. l) i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym na działce o nr [...] w miejscowości D. P. gm. Z. oraz nakładającą na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż autor projektu zamiennego dokonał stosownych zmian w projekcie nanosząc na niego przebieg istniejących i projektowanych urządzeń melioracyjnych.

Od powyższej decyzji odwołał się A. F. Po rozpoznaniu powyższego odwołania, PWINB w B. decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 50 i 51 Prbud. Zgodnie zaś z aktami sprawy, inwestorzy wykonali przebudowę urządzeń melioracyjnych (sączka drenarskiego), która była uzgodniona z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. Oddział Terenowy w Łomży. W związku z tym PINB w Z., w ocenie organu II instancji, prawidłowo stwierdził, że wymogi zawarte w poprzedniej decyzji kasacyjnej zostały spełnione, a przedłożony przez inwestorów projekt nadaje się do zatwierdzenia. Z pisma z dnia [...] stycznia 2013 r. WZMiUW w B. Oddział Terenowy Ł. wynika zaś, że organ ten obecnie (po dokonanej przebudowie urządzeń) nie ma przeciwwskazań do przedmiotowej zmiany lokalizacji budynku. Zdaniem organu II instancji, można to uznać jako uzgodnienie przedmiotowego istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę. Ponadto inwestycja jest zgodna z przepisami prawa miejscowego, dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. A zatem decyzja organu l instancji, wydana na podstawie art. 51 ust. 4 Prbud, zatwierdzająca przedłożony projekt zamienny oraz udzielająca pozwolenia na wznowienie robót, jest prawidłowa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył A. F., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że jego działka znajdującą się w sąsiedztwie działki inwestora, stała się obecnie bagnem. Urządzenia wodne, które miał wykonać inwestor nie funkcjonują. W jego ocenie, należy wstrzymać prace do czasu rozgraniczenia działek. Podniósł także, że projekt zamienny nie został sporządzony na aktualnych mapach.

W odpowiedzi na skargę PWINB w B. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał poprzednie stanowisko.

W pismach procesowych złożonych do akt sądowych w dniach [...] lipca 2013 r., [...] lipca 2013 r., [...] lipca 2013 r., [...] listopada 2013 r., [...] listopada 2013 r. i [...] grudnia 2013 r. skarżący podtrzymywał zaprezentowane wcześniej stanowisko i wnosił o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania o rozgraniczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja PWINB w B. z dnia [...] marca 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB w Z. z dnia [...] listopada 2012 r., która zatwierdziła projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego (kat. l) i udzieliła pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym na działce o nr [...] w miejscowości D. P. gm. Z. oraz nałożyła na inwestorów – M. i P. J. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), a w szczególności przepis art. 51 ust. 4, który stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że wydana w ramach trwającego postępowania legalizacyjnego decyzja PINB w Z. z dnia [...] listopada 2012 r. jest następstwem decyzji PINB w Z. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nakładającej na M. i P. J. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku mieszkalnego. Prawidłowość ostatnio wskazanej decyzji oceniał zarówno PWINB w B., jak i WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie II SA/Bk 475/12. Wskazania więc wymaga, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast z art. 171 p.p.s.a. wynika, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.

Ze wskazanych powyżej przepisów wynika, że Sąd w niniejszym postępowaniu związany jest wyrokami w sprawie II SA/Bk 712/11 oraz w sprawie II SA/Bk 475/12.

W wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. w sprawie II SA/Bk 712/11, WSA w Białymstoku prawomocnie przesądził, że "Jeżeli inwestor nie dysponuje zmienionym pozwoleniem, to wówczas inspektor nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prbud, wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku budowy pp. J. Organy postąpiły zgodnie z prawem wstrzymując roboty budowlane, ponieważ zostało stwierdzone, że inwestorzy usytuowali budynek na działce niezgodnie z projektem, jak też użyli materiałów budowlanych innych, niż zaprojektowano". W wyroku zaś z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie II SA/Bk 475/12, WSA w Białymstoku prawomocnie przesądził, że "W przedmiotowej sprawie, inwestorzy samowolnie odstąpili od warunków wydanego pozwolenia na budowę, albowiem usytuowali oni budynek na działce niezgodnie z projektem, jak też użyli materiałów budowlanych innych, niż zaprojektowano (okoliczności niesporne w sprawie). W konsekwencji powyższego przyjąć należy, iż organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały procedurę zmierzającą do zalegalizowania istniejącego stanu". Wskazano także, że "W ocenie Sądu zastosowana w ustalonych okolicznościach sprawy procedura naprawcza z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy nie budzi zastrzeżeń".

Zdaniem Sądu, powyższe wyroki przesądzają, że postępowanie legalizacyjne toczy się w trybie art. 50 i 51 Prbud oraz, że organy prawidłowo nałożyły na inwestorów określone obowiązki w terminie do [...] listopada 2011 r. Inwestorzy, co nie jest kwestionowane, z nałożonych na nich obowiązków się wywiązali. Jednakże podkreślenia wymaga, że sam fakt przedłożenia projektu zamiennego nie legalizuje samowolnie wykonanych robót budowlanych i nie nakłada na organ obowiązku wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Dopiero, bowiem analiza treści przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić może wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 357/08). Organ administracji ocenę dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem może przeprowadzić wyłącznie na podstawie projektu zamiennego wykonanego przez uprawnioną osobę. Obowiązkiem zaś projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 721/13). Obowiązkiem organu jest natomiast sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 34 i 35 ust. 1 Prbud, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prbud. Dopiero zatem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić będzie wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1087/07).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, inwestorzy przedłożyli wymagane dokumenty, w tym projekt zamienny i na tej podstawie PINB w Z. w dniu [...] czerwca 2012 r. wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku mieszkalnego i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy tym budynku mieszkalnym oraz nakładającą na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Jednakże z racji na fakt, że przedmiotowy budynek został posadowiony na rurociągu drenarskim, zachodziła potrzeba uzupełnienia projektu zamiennego w oparciu o stanowisko Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. i stąd PWINB w B. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Po uzupełnieniu projektu zgodnie z zaleceniem organu II instancji, organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. zaś organ II instancji decyzją z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał ją w mocy.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy dokonały sprawdzenia projektu zamiennego i zrobiły to prawidłowo. Sąd rozpoznający sprawę podzielił ustalenia organów administracji, z których wynika, że inwestor w dniu 3 sierpnia 2012 r. przedłożył uzupełniony kompletny projekt budowlany zamienny zgodnie z uregulowaniami zawartymi w art. 34 ust. 2 Prbud. Zakres i treść projektu budowlanego zamiennego dostosowana jest do specyfiki i charakteru przedmiotowego obiektu budowlanego. Przedłożona dokumentacja zamienna została sporządzona w sposób czytelny i jednoznaczny, z zachowaniem oznaczeń graficznych i literowych, które zostały określone w Polskich Normach oraz z zastosowaniem zasad wymiarowania. Część rysunkowa projektu zawiera objaśnienia użytych oznaczeń graficznych i niezbędny opis, pozwalający na czytelne i jednoznaczne odczytanie całego opracowania. Projekt zagospodarowania działki, stanowiący element składowy projektu zamiennego, zawiera czytelne oznaczenie dotychczasowej trasy sączka melioracyjnego oraz oznaczenie projektowanej trasy tego sączka.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że projekt zamienny uwzględnił nową trasę sączka melioracyjnego na podstawie opracowanego przez osobę uprawnioną Projektu przebudowy urządzeń melioracyjnych we wsi D. P. dotyczącego działki nr [...], który to projekt zyskał akceptację Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. (pismo z dnia [...] lipca 2012 r.). Zauważenia także wymaga, że w dniu [...] września 2012 r. inwestorzy wystąpili do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. o przyjęcie operatu z wykonania przebudowy urządzeń przedmiotowych urządzeń melioracyjnych wraz z inwentaryzacją powykonawczą geodezyjną oraz sprawozdaniem powykonawczym kierownika budowy i został on przyjęty.

Zdaniem Sądu, zarzuty skarżącego podniesione w skardze są niezasadne.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu [...] grudnia 2013 r. oddalono wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego. W sprawie nie zachodzi bowiem żadna podstawa z wymienionych w art. 123-126 p.p.s.a. Kwestia rozgraniczenia nie ma natomiast najmniejszego wpływu na toczące się postępowanie legalizacyjne na etapie wydawania decyzji z art. 51 ust. 4 Prbud. Podkreślenia wymaga, że już w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., w sprawie II SA/Bk 475/12, WSA w Białymstoku stwierdził, że "Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego, iż w kwestii ustalenia granicy działek, organy nadzoru budowlanego nie mogą się wypowiadać, gdyż kompetencje w tym zakresie mają inne organy. Powyższych uprawnień nie posiada również tutejszy Sąd". Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni opowiada się za zaprezentowanym poglądem.

Niezasadny jest także zarzut dotyczący sporządzenia projektu zamiennego na nieaktualnych mapach. Jak wynika bowiem z owego projektu, użyto do niego mapy aktualnej na dzień [...] września 2011 r. Zresztą projekt zagospodarowania działki zrobiony w oparciu o tę mapę został bez zastrzeżeń przyjęty w dniu [...] października 2011 r. przez Starostwo Powiatowe w Z. – Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej.

Podniesione natomiast w skardze kwestie dotyczące prawidłowości funkcjonowania wykonanych urządzeń melioracyjnych nie są przedmiotem niniejszego postępowania. Skarżący winien je ewentualnie podnosić na etapie ubiegania się o uzyskanie przez inwestorów decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.

Zdaniem więc Sądu, postępowanie przed organami zostało przeprowadzone należycie, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.