II OSK 1843/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 2310/11, po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Żywcu uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku wskazano następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wojewoda Śląski decyzją z dnia 20 maja 2011 r. na wniosek Włodzimierza Jury stwierdził nieważność decyzji Starosty Żywieckiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę samochodowej, samoobsługowej myjni sześciostanowiskowej na działce nr [...] przy ul. [...] w Żywcu.

Organ I instancji wskazał, że inwestycja została zlokalizowana na terenie oznaczonym symbolem S2. 17-15UU2, który zgodnie z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego miasta Żywca przeznaczony jest pod usługi ogólnodostępne tj. administracji gospodarczej, samorządowej, finansowej, pocztowej, biura i urzędy różne oraz usługi państwowej i ochotniczej straży pożarnej. Analiza zapisów planu miejscowego wykazała sprzeczność lokalizacji myjni samochodowej z ustaleniami planu. W tej sytuacji decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowej myjni została podjęta z rażącym naruszeniem prawa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania złożonego przez Grzegorza Bartoszka decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody co do sprzeczności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że § 6 ust.1 pkt 4 miejscowego planu enumeratywnie wymienia jakiego rodzaju usługi mogą być świadczone w obszarze, na którym znajduje się inwestycja. Myjnia samochodowa nie należy do żadnego rodzaju usług dopuszczonych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że oczywistość naruszenia prawa nie budzi żadnych wątpliwości. W ocenie organu decyzja o pozwoleniu na budowę wywołuje również skutki niemożliwe do zaakceptowania ponieważ narusza istniejący ład architektoniczny oraz estetykę zabudowy terenu. Inwestycja taka naruszałaby także interesy okolicznych mieszkańców. Decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza prawo z tego powodu, że narusza bezwzględnie obowiązujący przepis o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w Żywcu w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie prawa materialnego – art. 35 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 6 ust.1 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Żywca poprzez przyjęcie, że w/w plan zawiera zamknięty katalog usług przewidzianych na obszarze objętym symbolem UU2, podczas gdy zapis znajdujący się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób jedynie przykładowy wylicza rodzaje usług jakie mogą być świadczone na powyższym terenie. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ II instancji działań zmierzających do wyczerpującego zebrania w sprawie materiału dowodowego.

W ocenie skarżącej inwestycja dla samej Spółdzielni jak i dla okolicznych mieszkańców jest rozwiązaniem korzystnym i pozytywnym. Dodatkowo skarżąca wskazała, że aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Żywca dopuszcza na tym terenie inwestycje takie jak budowa myjni samochodowej. Skarżąca Spółdzielnia nie zgodziła się również z przyznaniem Włodzimierzowi Jury przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania, w którym weryfikowana decyzja została wydana. Instytucja ta będąca w opozycji do zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie sądowym dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia prawa podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawa stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu, którego naruszenia dopuścił się organ może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

Kolejną przesłanką jest niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa. Przy ocenie czy naruszenie prawa można zakwalifikować jako rażące znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 20 września 2009 r., I OSK 1729/07 niepubl.).

Zdaniem Sądu stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające występowanie kwalifikowanej wadliwości decyzji Starosty Żywieckiego z dnia [...] września 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Oczywistość naruszenia prawa dotyczy w przedmiotowej sprawie art. 35 Prawa budowlanego, który nakłada na organ obowiązek zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, rację ma skarżąca Spółdzielnia co do tego, że zamierzona inwestycja jest w sposób niebudzący wątpliwości niezgodna z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem. Przede wszystkim należy zauważyć, że plan ten jest tak zredagowany, iż budzi wątpliwości interpretacyjne. Paragraf 6 ust. 4 określa tereny zabudowy usługowej. Oznaczenie UU2 precyzuje obszar jako teren usług ogólnospołecznych. Do takich usług zalicza administrację gospodarczą, samorządową, finansową, pocztową. Zapis taki jest niejasny z tego powodu, że trudno uznać administrację za usługi. Poza tym obszar ten dopuszcza usługi świadczone przez państwową i ochotniczą straż pożarną. Zatem te dwa podmioty mogą świadczyć wszelkiego rodzaju usługi, bowiem w tym zakresie miejscowy plan nie zawiera żadnych ograniczeń. Wbrew poglądowi zaprezentowanemu w decyzji organu odwoławczego z planu wynika, że jednostki państwowej i ochotniczej straży pożarnej mogą nie tylko lokalizować obiekty towarzyszące podstawowej formie działalności, ale mogą budować wszelkie obiekty usługowe w tym chociażby myjnie samochodowe. Sąd podzielił również stanowisko, że zapisy dotyczące obszaru UU2 nie muszą mieć charakteru katalogu zamkniętego. Użycie określenia "tj." może oznaczać przykładowe wskazanie rodzaju usług dopuszczonych na danym obszarze. W kategorii UU1 przy podobnej konstrukcji zdania i zastosowaniu zwrotu tj. użyto na końcu określenia itp. co niewątpliwie oznacza przykładowe wymienienie rodzajów usług. Nie ma powodu aby inne znaczenie nadawać temu określeniu w odniesieniu do obszaru UU2.

W ocenie Sądu w zaistniałej sytuacji trudno jest uznać, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są na tyle jasne, czytelne i precyzyjne aby można było mówić o oczywistej sprzeczności lokalizacji zamierzonej inwestycji z zapisami tego planu.

Za dowolne i nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym Sąd uznał twierdzenie organu odwoławczego o naruszeniu przez sporną inwestycję ładu architektonicznego oraz estetyki zabudowy. Twierdzenie to nie zostało poparte jakimikolwiek dowodami.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę przedstawione wskazania, jak też rozważy podnoszoną w skardze okoliczność zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż wbrew twierdzeniom organów obu instancji przedmiotowa inwestycja nie jest w sposób nie budzący wątpliwości sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, nie rozważyły ich należycie i nie uzasadniły w sposób prawidłowy podjętych decyzji.

Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 152 p.p.s.a.

W. J. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych prawem oraz rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 6 ust. 1 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Żywca w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż zapisy dotyczące obszaru inwestycji myjni samochodowej na terenie oznaczonym symbolem UU2 przeznaczonym pod usługi ogólnoadministracyjne, tj. administracji gospodarczej, samorządowej, finansowej, pocztowej, biura i urzędy różne oraz usługi państwowej i ochotniczej straży pożarnej nie mają charakteru zamkniętego, ponadto nie są jasne i czytelne, oraz poprzez uznanie, iż inwestycja budowy myjni samochodowej, o której mowa w decyzji Starosty Żywieckiego z dnia [...] września 2009 r. na ww. terenie nie jest sprzeczna w sposób nie budzący wątpliwości z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

– art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przejawiające się w tym, iż w wyniku niewłaściwej kontroli legalności decyzji organów administracyjnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął, iż zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I-instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, co w konsekwencji doprowadziło do ich uchylenia, podczas gdy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, w świetle powszechnie obowiązujących przepisów była zgodna z prawem,

– art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, iż Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie oddalił skargi i nie utrzymał w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo tego, iż odpowiadała ona prawu,

– art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, oraz samodzielne ustalenie przez Sąd I – instancji stanu faktycznego na podstawie dowodów, które zaistniały po dniu wydania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji, a mianowicie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Żywca zmodyfikowanego uchwałą Rady Miejskiej w Żywcu z dnia 30 czerwca 2011 r. zmieniającego katalog usług przewidzianych na obszarze objętym inwestycją, podczas gdy Sąd zobowiązany był orzekać na podstawie stanu faktycznego z daty wydania zaskarżonej decyzji,

– art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez błędne uzasadnienie wyroku Sądu, polegające na wadliwej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie, iż organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nie rozważyły ich należycie i nie uzasadniły w sposób prawidłowy podjętych decyzji, podczas, gdy organy dokładnie wyjaśniły stan faktyczny oraz w sposób wszechstronny i wyczerpujący rozważyły zebrany materiał dowodowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zasadniczy zarzut kasacyjny odnosi się do naruszenia przez Sąd Wojewódzki prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 6 ust. 1 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Żywca w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Według stanowiska organów obu instancji kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja Starosty Żywieckiego z [...] września 2009 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem organ architektoniczno-budowlany zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę samochodowej samoobsługowej myjni sześciostanowiskowej mimo sprzeczności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast Sąd Wojewódzki kontrolując zaskarżoną decyzję zakwestionował ustalenia organów nadzoru co do treści miejscowego planu w zakresie mającym zastosowanie w sprawie.

W rezultacie zagadnieniem podstawowym stała się wykładnia unormowania zawartego w § 6 ust. 1 pkt 4 planu miejscowego, zgodnie z którym używane w planie oznaczenie "U" dotyczy terenu zabudowy usługowej (w tym):

– UU1 – tereny zabudowy usług konsumpcyjnych, tj. : handel, gastronomia, usługi różne (w tym rzemiosło nieprodukcyjne) itp.,

– UU2 – tereny zabudowy usług ogólnospołecznych, tj.: tereny administracji gospodarczej, samorządowej, finansowej, pocztowej, biura i urzędy różne oraz usługi państwowej i ochotniczej straży pożarnej, (...)

Organy orzekające w sprawie, kierując się treścią przytoczonych postanowień planu, wskazały na niezgodność usytuowania przedmiotowej inwestycji z przeznaczeniem terenu oznaczonego symbolem UU2. Z kolei Sąd Wojewódzki dopatrując się niejasności w omawianych zapisach planu przyjął, że nie można stwierdzić oczywistej sprzeczności lokalizacji zamierzonej inwestycji z treścią planu miejscowego.

Zgodzić się należy z argumentacją skargi kasacyjnej, że wnioskowanie Sądu w ramach interpretacji postanowień planu nie było prawidłowe. Przede wszystkim reguły wykładni językowej nie pozwalają na przyjęcie, że zarówno zapisy dotyczące obszaru "UU1", jak też te dotyczące obszaru "UU2" – oznaczają przykładowe wymienienie rodzajów usług. Wręcz przeciwnie, użycie w opisie symbolu "UU1" skrótu "itp." w sposób zasadniczy różnicuje oba unormowania, w sytuacji gdy skrótu tego nie umieszczono przy opisie symbolu "UU2".

Ponadto nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu Wojewódzkiego, że użycie określenia "tj." w analizowanym tekście może oznaczać przykładowe wskazanie rodzaju usług dopuszczonych na danym obszarze. Zaznaczyć trzeba, że określenie "tj." jest skrótem wyrazów: to jest. Niewątpliwie skrót ten nie może być odnoszony do wyrażenia porównującego "taki jak" bądź oznaczającego traktowanie czegoś jako konkretnego przykładu czegoś ogólniejszego (por. Słownik poprawnej polszczyzny PWN, red. nacz. W. Doroszewski, Warszawa 1977, s. 774, 783).

Prawidłowa zatem interpretacja językowa opisu dotyczącego symbolu "UU2" prowadzi do wniosku, że posłużono się w nim zamkniętym katalogiem usług przewidzianych na obszarze przeznaczonym pod "usługi ogólnospołeczne", precyzując je jako: tereny administracji gospodarczej, samorządowej, finansowej, pocztowej, biura i urzędy różne oraz usługi państwowej i ochotniczej straży pożarnej.

Wobec powyższego akceptacji podlegała ocena organów administracji, że charakter przedmiotowej inwestycji nie mieścił się w katalogu usług ogólnospołecznych wymienionych enumeratywnie w zapisie planu dotyczącym symbolu "UU2".

W konsekwencji zasadne było stwierdzenie, że kontrolowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, skoro wystąpiła niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trafnie organ drugiej instancji zwrócił uwagę w uzasadnieniu decyzji, że unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z porządkiem w zakresie zagospodarowania przestrzennego, wyrażonym w planie bądź decyzji o warunkach zabudowy, winny być postrzegane restrykcyjnie. Dlatego ocena w tym zakresie jest podstawowym obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego orzekającego o pozwoleniu na budowę. Niewątpliwie niewypełnienie tego obowiązku przez organ w niniejszej sprawie doprowadziło do udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji o charakterze sprzecznym z przeznaczeniem terenu ustanowionym w obowiązującym wówczas planie miejscowym. Ewentualna natomiast zmiana stanu prawnego w zakresie zagospodarowania przestrzennego może mieć znaczenie dla nowego przedsięwzięcia inwestycyjnego bądź dla legalizacji obiektu zrealizowanego. W okolicznościach konkretnej sprawy okoliczność zmiany planu miejscowego nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. Zastrzec jednak należy, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd Wojewódzki był uprawniony do badania tej kwestii w kontekście przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z rażącym naruszeniem prawa mamy bowiem do czynienia nie tylko w razie oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu prawa stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Dodatkową przesłanką jest niemożliwość zaakceptowania kontrolowanej decyzji z punktu widzenia praworządności i skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa. Oznacza to konieczność uwzględnienia stanu sprawy istniejącego w postępowaniu zwykłym, jak też w dacie orzekania przez organ w trybie nadzwyczajnym.

Jako zasadny należało natomiast uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Analiza akt sprawy pozwala przyjąć, że organy administracji, zgodnie z wymogami art. 77, 77 § 1, art. 80 k.p.a., podjęły wszelkie niezbędne działania zmierzające do wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych, rozpatrując w sposób wszechstronny zebrany w sprawie materiał dowodowy, przy jednoczesnym zachowaniu obowiązujących reguł oceny dowodów zebranych w sprawie. W sytuacji gdy Sąd Wojewódzki nie zakwestionował przyjętych przez organy ustaleń faktycznych, to niezasadne było uchylenie decyzji. Z kolei zakwestionowanie wykładni dokonanej przez organy co do poszczególnych postanowień planu miejscowego powinno skutkować wyrażeniem przez Sąd kategorycznej oceny w tym zakresie. W rezultacie również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. został wadliwie w sprawie zastosowany, zważywszy na wytyczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, co skutkowało orzeczeniem o uchyleniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 188 p.p.s.a. orzekł jednocześnie o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. z przyczyn omówionych wyżej. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania podjęto zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.