VII SA/Wa 1332/13

Uzasadnienie

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] wydaną [...] kwietnia 2012r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009r., znak: [...], w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006r., Nr [...], znak: [...], w zakresie obejmującym zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę galerii handlowo-usługowo-gastronomicznej, parkingów i ciągów pieszo-jezdnych, sieci: elektroenergetycznej oświetlenia terenu, kanalizacji deszczowej; rozbiórce istniejącego obiektu kubaturowego; wykonanie przyłączy instalacyjnych: elektroenergetycznego, gazowego, wodociągowego, kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. [...], położonych przy ul. [...] w [...] (etap 2) i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006r., Nr [...], znak: [...], w tym zakresie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2010r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009r. (odmawiającą stwierdzenia, na wniosek M. i R. K., nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Ł. B. pozwolenia na budowę centrum handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ewid. [...], położonych przy ul. [...] i ul. [...] w [...]), w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006r., Nr [...], znak: [...], w zakresie obejmującym zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę galerii handlowo-usługowo-gastronomicznej, parkingów i ciągów pieszo-jezdnych, sieci: elektroenergetycznej oświetlenia terenu, kanalizacji deszczowej; rozbiórce istniejącego obiektu kubaturowego; wykonanie przyłączy instalacyjnych: elektroenergetycznego, gazowego, wodociągowego, kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. [...], położonych przy ul. [...] w [...] (etap 2) i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006r., Nr [...], znak: [...], w tym zakresie. W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009., znak: [...].

W wyniku rozpoznania skargi [...] Sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 4 października

2011r., sygn. akt VII SA/Wa 566/11, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru

Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010r., znak: [...], w części

dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego

2006r., Nr [...], znak: [...], w zakresie obejmującym zatwierdzenie

projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę galerii handlowo-

usługowo-gastronomicznej, parkingów i ciągów pieszo-jezdnych, sieci:

elektroenergetycznej oświetlenia terenu, kanalizacji deszczowej; rozbiórce

istniejącego obiektu kubaturowego; wykonanie przyłączy instalacyjnych:

elektroenergetycznego, gazowego, wodociągowego, kanalizacji sanitarnej na

działkach nr ewid. [...], położonych przy ul. [...] w

[...] (etap 2).

Organ podał, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009r., znak: [...], w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006r., Nr [...], znak: [...], w zakresie obejmującym budowę budynku sklepu spożywczego, parkingów i ciągów pieszo-jezdnych, sieci: elektroenergetycznej oświetlenia terenu, kanalizacji deszczowej, rozbiórce istniejących obiektów kubaturowych; wykonanie przyłączy instalacyjnych: elektroenergetycznego, gazowego, wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej na działkach nr ewid. [...], położonych przy ul. [...] i ul. [...] w [...] (etap 1), z uwagi na nie zaskarżenie jej w tej części do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stała się ostateczna z mocy prawa.

Organ podkreślił, że uwzględniając wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku ż dnia 4 października 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 566/11, po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. i R. K., w części dotyczącej etapu 2 oraz przeanalizowaniu akt sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] stycznia 2012r. zwrócił do [...] Urzędu Wojewódzkiego o uzupełnienie akt przedmiotowej sprawy o wyrys z mapy ewidencyjnej i wypis z rejestru gruntów dla działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...] oraz dla działki nr ewid. [...], powstałej przez podział działki nr ewid [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Natomiast pismem z dnia [...] stycznia 2012r., zwrócił się do Urzędu Miejskiego w [...], Wydział Gospodarki Nieruchomościami i Architektury o przesłanie decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek nr ewid. [...] oraz nr ewid. [...] (podzielonej na działki nr ewid. [...]).

Pismem z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...],[...] Urząd

Wojewódzki przesłał do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wypisy i wyrys z

rejestru gruntów dla dziełek nr ewid. [...]. Natomiast Urząd Miejski w

[...] przy piśmie z dnia [...] lutego 2012r., znak: [...],

przesłał decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2005r., Nr [...] (ustalającą na rzecz Centrum Telewizji Kablowej "[...]" Sp. z o.o. w [...] lokalizacje inwestycji celu publicznego dotyczącego budowy kanalizacji teletechnicznej dla potrzeb telewizji kablowej na działkach [...] położonych przy ul. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w [...]), decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2007r., Nr [...], znak: ustalającą na rzecz Urzędu Skarbowego w [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na remoncie istniejącego budynku, dobudowie podjazdu dla osób niepełnosprawnych, wymianie nawierzchni istniejącego parkingu, wykonanie

przyłącza gazowego do projektowanej kotłowni gazowej na działce nr ewid. [...]

przy ul. [...] w [...], decyzję Burmistrza [...] z dnia [...]

listopada 2008r., Nr [...] ustalającą na rzecz Urzędu Skarbowego w [...] lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku Urzędu Skarbowego wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2006r., Nr [...] ustalającą dla [...] Sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na podziale działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] z przeznaczeniem na zabudowę infrastruktury technicznej - projektowany parking, decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2007r., Nr [...] ustalającą na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącej stacji paliw płynnych firmy [...]

na działkach nr ewid. [...] oraz części działek nr ewid. [...] (powstała

przez podział działki nr ewid. [...]).

Z powyższych dokumentów wynika ponad wszelką wątpliwość, że działka

nr ewid. [...] położona przy ul. [...] w [...] oraz działka

nr ewid. [...] (powstała przez podział działki nr ewid. [...]), są działkami

budowlanymi.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.

Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm. wg stanu na dzień

3 lutego 2006r.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej

decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in.

zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i

zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w

szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na

realizację przedsięwzięcia oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W

przypadku stwierdzenia naruszeń w w/w zakresie właściwy organ nakłada

postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając

termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie

zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie organu ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006r., Nr [...], nie narusza rażąco warunków określonych przepisami art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ł. B. wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia z dnia [...] grudnia 2005r. złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działkami nr ewid. [...] na cele budowlane. Ponadto planowana inwestycja, nie uchybia rażąco ustaleniom decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2005r., Nr [...], ustalającej na rzecz Ł. B. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy centrum handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ewid. [...] w [...]. Z projektu budowlanego wynika, że parametry i cechy planowanego przedsięwzięcia odpowiadają warunkom określonym w w/w decyzji z dnia [...] września 2005r., Nr [...], znak: [...], co do: linii zabudowy; wysokości zabudowy - nie większa niż 12,0 m (projektowana - 11,04 m); powierzchni zabudowy - nie większa niż 50 % (projektowana - 24,68 %); lokalizacji parkingów; obsługi komunikacyjnej, jak również wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu - nie mniej niż 3 % (projektowana - ok. 4,78 %).

Zauważył także, że przedmiotowa inwestycja nie narusza wymagań ochrony środowiska, w szczególność określonych w decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2005r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Zgodnie z treścią § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra .Infrastruktury z

dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.

wg stanu na dzień 3 lutego 2006r.), jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub

przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej

sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż

3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub

drzwiowych w stronę tej granicy. Stosownie natomiast do § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., sytuowanie ściany

budynku w przypadku, o który mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości

1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu).

Z akt przedmiotowej sprawy wynika natomiast, że projekt zagospodarowania

działki zakłada usytuowanie projektowanego budynku galerii-handlowo-usługowo-gastronomicznej (etap 2) w odległości od 0 do 3,0 m od granicy zabudowanej działki sąsiedniej nr ewid. [...] oraz wzdłuż elewacji północnej, na długości 40,5 m w granicy z zabudowaną działką nr ewid. [...]. Ponadto na długości 7,73 m, elewacja północna budynku galerii handlowo-usługowo-gastronomicznej poprzez uskok, została odsunięta od działki nr ewid. [...] o 0,5 m do 1, 0 m.

Organ wskazał, że z treści w/w decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września

2005r., Nr [...], znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wynika, aby możliwa była realizacja budynku handlowo-usługowo-gastronomicznej w takim usytuowaniu od granicy działek o nr ewid. [...].

Ponadto analiza projektu architektoniczno-budowlanego wykazała, że w projektowanym budynku galerii handlowo-usługowo-gastronomicznej w elewacjj wschodniej zaprojektowano otwory okienne i drzwiowe skierowane w stronę działki nr ewid. [...], zaś w elewacji północnej zaprojektowano otwory okienne w odległości ok. 0,8 m od granicy działki nr ewid. [...].

Organ wskazał, że projektowany budynek galerii handlowo-usługowo-gastronomicznej (etap 2), nie spełniał warunku określonego w w/w § 12 ust. 3 pkt 1

rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r.

Ponadto stosownie do treści § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra

Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub

przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej

sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy.

Stąd też w/w usytuowanie przedmiotowego budynku galerii handlowo-

usługowo-gastronomicznej w stosunku do działek nr ewid. [...], nie spełnia

również warunku określonego § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia

2002r. Organ podniósł, że powyższe ustalenia obligują organ odwoławczy do stwierdzenia, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006r., Nr [...], znak: [...], udzielająca pozwolenia na budowę galerii handlowo-

usługowo-gastronomicznej (etap 2) został wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 3 pkt 1 i § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Naruszone przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący oraz dotykają sfery szczególnie wrażliwej - usytuowania obiektów budowlanych ścianami z otworami okiennymi i drzwiowymi w znacznej bliskości nieruchomości sąsiednich. Wszelkie unormowania regulujące kwestię odległości sytuowanych obiektów budowlanych od granic działki

winny być przestrzegane wyjątkowo restrykcyjnie. Warunki techniczne regulujące tą

kwestię (1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy

granicy dla ścian bez otworów okiennych lub drzwiowych) nie są bowiem szczególnie

uciążliwe dla inwestorów, zaś ich naruszenie, obok ingerencji w sferę prywatności osób uprawnionych do nieruchomości sąsiadującej, niesie ze sobą także większe -wynikające z przepisów prawa - ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiednich działek. Ponadto akceptowanie tego rodzaju naruszeń byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów, by kierując się np. tylko względami ekonomicznymi lub własną wygodą, stwarzać okoliczności zmierzające do obejścia, lub wręcz ewidentnego naruszenia, przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu.

W analizowanym przypadku na lokalizację przedmiotowego budynku galerii handlowo-usługowo-gastronomicznej w granicy z działką nr ewid. [...] zezwalała decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] września 2005r., Nr [...], znak: [...] o warunkach zabudowy. Załącznik graficzny do wskazanej decyzji przewidywał bowiem linię zabudowy bezpośrednio przy granicy z powyższymi nieruchomościami [...].

Uwzględniając wytyczne Sądu w sprawie VIISA/Wa 566/11 organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wytycza jedynie podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji, natomiast rzeczą projektanta, a następnie organu wydającego pozwolenie na budowę, jest zapewnienie zgodności rozwiązań projektowych z przepisami budowlanymi. W żadnym wypadku nie jest dopuszczalne uznanie, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy uprawniają do zaprojektowania obiektu budowlanego niezgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa lub choćby "umniejszają" ciężar naruszenia.

Bez znaczenia na treść niniejszego rozstrzygnięcia ma również w ocenie organu fakt, iż inwestor jest użytkownikiem wieczystym działki [...], natomiast właściciel działki nr ewid. [...] (Skarb Państwa - Urząd Skarbowy w [...]), nie wnosi i nie wnosił jakichkolwiek zastrzeżeń co do posadowienia galerii handlowo-usługowo-gastronomicznej z otworami okiennymi i drzwiowymi w elewacji wschodniej skierowanymi w stronę działki nr ewid. [...]. Zauważył co wielokrotnie podkreślono w judykaturze, że w myśl przepisów prawa, aktualnych na dzień wydania kwestionowanej decyzji, nawet wyrażona wprost zgoda właściciela działki sąsiedniej na zabudowę w granicy nie może być uznana za wystarczającą. To kiedy można sytuować budynek w granicy wynika tylko i wyłącznie z obowiązujących przepisów prawa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą we [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz art.7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonej decyzji można postawić zarzut naruszenia prawa, który skutkuje jej uchyleniem.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 4.10.2011r. wydanym w sprawie VIISA/Wa 566/11 decyzji wydanej [...].10.2010r.

Zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Nadto sformułowanie, iż "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany ocena prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądowym.

Stosownie do treści w/w art. 153 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w wyroku z 4 października 2011r., sygn. akt VIISA/Wa 566/11 związany jest zarówno organ administracji jak i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. W tej sytuacji rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się zatem do kontroli czy organ administracji uwzględnił wytyczne zawarte w/w wskazanym wyroku oraz ewentualnie oceny nowych okoliczności które zaistniały już po wydaniu wyroku.

W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił wytycznych sądu.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 4 października 2011r. Sąd podkreślając szczególny charakter postępowania nieważnościowego podniósł, że organ nie wykazał aby weryfikowana w tym postępowaniu decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006r. wydana w przedmiocie pozwolenia na budowę rażąco naruszała prawo. Sąd podkreślił, że niewątpliwie organ wydający pozwolenie na budowę w części w jakiej dotyczy ono etapu 2-go inwestycji naruszył przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (a wobec tego organ naruszył także art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane) z tym jednak, że organ stosując art. 156 § 1 pkt 2 kpa winien nie tylko wskazać przepis w oczywisty sposób naruszany, ale także wykazać, iż naruszenie miało charakter kwalifikowany z uwagi na skutki powstałe w wyniku naruszenia.

Sąd wskazał, że dla właściwej oceny stwierdzonego naruszenia prawa organ odwoławczy będzie miał obowiązek ustalić jakiego rodzaju zabudowa znajduje się na działkach od strony północnej i wschodniej graniczących z projektowaną galerią oraz w jakiej odległości zabudowa ta pozostaje od granicy działki inwestycyjnej, przeznaczonej pod sporną galerię. Ustalenie tych okoliczności pozwoli bowiem organowi ocenić, czy dostrzeżone w sprawie naruszenie prawa wymaga zastosowania w/w art. 156. Postępowanie w sprawie winno zmierzać bowiem m.in. do ustalenie, czy stan prawny powstały na skutek kwestionowanej w części decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2006r. stanowi o ograniczeniu możliwości zagospodarowania działek sąsiadujących z inwestycją, w spornej części. Takich ustaleń w sprawie zabrakło, a one w - ocenie Sądu - mogłyby mieć istotny wpływ na końcowy wynik sprawy, tj. na dokonanie kwalifikacji stwierdzonego naruszenia.

Sąd zauważył również, iż od strony północnej projektowany budynek galerii sąsiaduje bezpośrednio z działką o nr ewid. [...], a działka ta - jak podnosi skarżąca Spółka w skardze - stanowi jej własność. Na działce tej, jak podnosi też skarżąca, posadowione mają być parkingi dla galerii realizowanej w ramach zakwestionowanego etapu 2 inwestycji.

W ocenie Sądu ustalenie charakteru działki o nr ewid. [...] jest konieczne dla podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd podniósł również, że przy analizie sprawy i ocenie stwierdzającej w niej naruszenie prawa organ winien uwzględnić fakt, że działka o nr ewidn. [...] z którą sąsiaduje bezpośrednio projektowana galeria od strony wschodniej stanowi własność Skarbu Państwa - Urzędu Skarbowego w [...] a z materiału dowodowego wynika, że właściciel gruntu nie wnosił i nie wnosi zastrzeżeń co do posadowienia planowanej inwestycji. Poza tym Sąd podkreślił, że organ przy rozstrzyganiu sprawy nie wziął pod uwagę treści decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla spornego przedsięwzięcia. W ocenie Sądu analiza decyzji o pozwoleniu na budowę z uwzględnieniem treści decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla spornego przedsięwzięcia. W ocenie Sądu analiza decyzji o pozwoleniu na budowę z uwzględnieniem treści decyzji warunkach zabudowy może mieć zasadniczy wpływ na ocenę, czy naruszenie prawa miało charakter kwalifikowany. Sąd powołał treść art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosownie do którego decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Sąd podkreślił, że stosownie do art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę), projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy (również w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy

zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Z przytoczonych unormowań wynika, iż organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązany jest sprawdzić projekt budowlany pod kątem zachowania wymogów wynikających z decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym podkreślić trzeba, iż organ architektoniczno-budowlany nie może kwestionować decyzji o warunkach zabudowy, nie może też zatwierdzić projektu budowlanego w razie ustalenia jakichkolwiek odstępstw w projekcie od warunków w niej zawartych. Decyzja o warunkach zabudowy determinuje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a ta ostatnia jest wydawana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy.

Warunki zabudowy dla spornego w sprawie przedsięwzięcia ustalone zostały w decyzji Burmistrza [...] z [...] września 2005r., Nr [...] (zmienionej następnie w pewnej części decyzją organu odwoławczego z [...] listopada 2005r.). W pkt 1 tej decyzji określono rodzaj inwestycji oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, które to przedstawione zostały w części graficznej (stanowiącej załącznik do decyzji). W pkt 2 ppkt 1 omawianej decyzji określono natomiast ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z warunkami i wymaganiami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. I tak w tym zakresie - w pkt 2 ppkt 1 lit. a decyzji - przewidziano obowiązek koncentracji zabudowy w środkowej części terenu z założeniem ustanowienia głównej osi funkcjonalnej na kierunku wschód - zachód, a także - w pkt 2 ppkt 1 lit. i - nieprzekraczalną linię zabudowy - wg oznaczenia w załączniku graficznym do decyzji. Z powyższego wynika, iż omawiana decyzja zawiera ustalenia, które ujęto w jej sentencji, a nadto zobrazowano w załącznikach graficznych (w ilości trzech), które zgodnie z jej treścią stanowią integralną jej część. W załączniku nr 1 zobrazowano nieprzekraczalną linię zabudowy, a w zał. nr 3 przedstawiono koncepcję zagospodarowania terenu. Projekt zagospodarowania terenu znajdujący się w zatwierdzonym - sporną decyzją Starosty [...] - projekcie budowlanym jest identyczny, tj. odpowiada koncepcji zagospodarowania terenu przedstawionej w załączniku nr 3 do decyzji o warunkach zabudowy. Dotyczy to m.in. usytuowania ściany północnej i wschodniej galerii. Poprzez wprowadzenie w decyzji o warunkach zabudowy obowiązku koncentracji zabudowy w środkowej części terenu z założeniem ustanowienia głównej osi funkcjonalnej na kierunku wschód - zachód, przewidziano tym samym co najmniej otwory drzwiowe w elewacji wschodniej.

Powyższe w ocenie Sądu należało w sprawie uwzględnić i w sposób dokładny przeanalizować i w efekcie ocenić, czy w świetle takiej treści decyzji o warunkach zabudowy (zawartych w niej zapisów wiążących tak organ architektoniczno-budowlany jak i projektanta), można stwierdzić rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Zapisy wskazanej decyzji o warunkach zabudowy, w tym załączniki do niej stanowiące jej integralną część, determinowały sposób usytuowania planowanego obiektu na działkach inwestycyjnych, stąd też ocena usytuowania galerii w świetle ww. § 12 ust. 1 pkt 1 nie mogła odbyć się bez wskazania na obowiązującą organ architektoniczno - budowlany decyzję o warunkach. Oceny tym zakresie w sprawie zabrakło, a to czyni w ocenie Sądu postępowanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego niepełnym, niewyczerpującym i prowadzącym do co najmniej przedwczesnego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu rozstrzygając ponownie sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zastosował się do oceny Sądu i nie uwzględnił wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę organ podkreślił, że bez wątpienia działka o nr ewid. [...] sąsiadujące z planowaną inwestycją są działkami budowlanymi - z tym że fakt ten był ustalony już w dacie wydania uchylonej przez Sąd dnia 4 października 2011r. decyzji z dnia [...] grudnia 2010r. i nie wymagał powtórnego ustalenia.

Organ nie przeanalizował natomiast (mimo wytycznych Sądu) treści decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2005r. o warunkach zabudowy podnosząc jedynie, że decyzja wydana w tym przedmiocie wytycza jedynie podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji, natomiast rzeczą projektanta a następnie organu wydającego pozwolenie na budowę jest zapewnienie zdolności rozwiązań projektowych z przepisami budowlanymi. Podkreślił, że w żadnym wypadku nie jest dopuszczalne uznanie, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy uprawniają do zaprojektowania obiektu budowlanego niezgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa lub choćby umniejszają ciężar naruszenia.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustalił (mimo wytycznych Sądu) również rodzaju zabudowy na działkach graniczących z projektowaną inwestycją od strony wschodniej i północnej, nie ustalił w jakiej odległości zabudowa ta pozostaje od granicy działki inwestycyjnej - w konsekwencji nie ustalił czy stan prawny powstały na skutek kwestionowanej w części decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2006r. stanowi o ograniczeniu możliwości zagospodarowania działek sąsiadujących z inwestycją. W końcu nie przeanalizował w kontekście zasad postępowania nieważnościowego (a więc uznania naruszenia prawa jako rażącego) - faktu że działka [...] sąsiadująca z inwestycją jest własnością inwestora (skarżącej Spółki), zaś właściciel działki nr [...] nie wnosił i nie wnosi zastrzeżeń co do posadowienia planowanej inwestycji.

W tym miejscu należy podnieść, że nie chodzi o uznanie, iż zgoda właściciela działki sąsiedniej ma zabudowę w granicy nie może być uznana za wystarczającą - bo w sprawie bezspornym jest i niekwestionowanym na żadnym etapie postępowania, ze usytuowanie przedmiotowej galerii narusza przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego - ale w ocenie Sądu ustalenie to może mieć istotne znaczenie dla oceny, czy kontrolowana decyzja wydana w przedmiocie pozwolenia na budowę jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w pkt 2 art. 156 § 1 kpa.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2006r. w części udzielającej pozwolenia na budowę galerii handlowo-usługowo-gastronomicznej na działkach nr ewid. [...] w [...] jest kontrolowana przez organ w postępowaniu nadzwyczajnym. Badając kontrolowany akt pod kątem przesłanki wskazanej w pkt 2 art. 156 § 1 kpa organ ma obowiązek ocenić wadę naruszenia prawa, uwzględniając nie tylko oczywistość naruszenia, ani nawet jego charakter naruszonego przepisu. Ma również obowiązek (uwzględniając wszystkie okoliczności sprawy) ocenić czy naruszenie prawa ma charakter kwalifikowany (rażący). O tym czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno - gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie na znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (...) - wyrok NSA z dnia 25 września 2007r., II OSK 1111/06.

Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną i wytyczne wskazane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2011r., wydanego w sprawie VIISA/Wa 566/11 wiążące go zgodnie z art. 153 p.p.s.a., a także uwzględnić uwagi Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, a wydanie rozstrzygnięcia uzasadnić zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.